For 30 år siden ble Norge første land til å ratifisere ILO-konvensjon 169 om rettighetene til urfolk og stammefolk, (Indigenous and Tribal Peoples). Den inneholder en rekke bestemmelser som er viktige for samiske forhold og har hatt stor betydning, både i Norge og internasjonalt. Det er likevel langt igjen til universell oppslutning om, og full gjennomføring av, konvensjonens rettigheter.

Foto: UN Photo/Rick Bajornas

ILO-konvensjon 169 er fortsatt den eneste internasjonale konvensjonen som spesifikt omhandler urfolks rettigheter. Den erstattet ILO-konvensjon 107 om urbefolkninger og stammebefolkninger, som ble vedtatt i 1957. På denne tiden ble urfolk ofte betraktet som nærmest tilbakestående, tilhørende «midlertidige» samfunn, som var best tjent med å assimileres inn i majoritetsbefolkningen. På 1980-tallet kom urfolksspørsmål på agendaen innenfor FN, og samtidig ble det stadig klarere at den gamle ILO-konvensjonens formål om assimilering var utdatert.

I 1986 ble det vedtatt at ILO-konvensjon 107 skulle revideres: «The convention shall be revised to remove its integrationist tone”, het det i vedtaket. I årene etter at den gamle ILO-konvensjonen ble til, hadde de grunnleggende menneskerettighetskonvensjonene blitt vedtatt i FN. Her ble likhet, ikke-diskriminering, likeverd, forbud mot rasisme osv. nedfelt som grunnleggende utgangspunkter. Disse rettighetene måtte legges til grunn for den nye urfolkskonvensjonen. Et av formålene var at urfolkene selv skulle gis økt kontroll over utviklingen av sine kulturer. En viktig nyvinning ble derfor bestemmelsene om urfolks rett til å beslutte egne prioriteringer for sine levesett og tradisjonelle områder, samt statenes plikt til å konsultere urfolk i saker som spesielt berører dem.

Et særlig ømfintlig spørsmål i forhandlingene om den nye ILO-konvensjonen var rettslige avklaringer rundt urfolks landrettigheter. Hvordan skulle de anerkjennes, og hvor mye og hvor intens bruk skulle til for å få anerkjent slike rettigheter? Spørsmålet om landrettighetene skulle omfatte både land og vann, samt andre naturressurser, ble også gjenstand for diskusjon. Det ble avklart at begrepet «landområder» skulle omfatte totalmiljøet i de områdene der urfolk lever, eller på annen måte bruker. Dette omfatter både land og vann. I Norge er spørsmålet om landrettigheter nå delvis avklart gjennom rettspraksis fra Høyesterett og gjennom Finnmarksloven.

ILO-konvensjon 169 markerte en internasjonal endring i holdningene overfor urfolk og stammefolk. Disse skulle fortsatt vernes, men nå med respekt for deres kulturer, tradisjoner og sedvaner, samt at innflytelse over utviklingen av deres leveforhold og tradisjonelle områder skulle anerkjennes.

Konvensjonen gir norske myndigheter en plikt til å konsultere samene når det gjelder lovgivning eller administrative tiltak som kan få direkte betydning for dem. Dette henger nøye sammen med urfolks rett til å vedta egne prioriteringer for sin egen utvikling og kultur og til å delta i beslutningsprosesser som angår dem. Regjeringens nylige forslag om å lovfeste konsultasjonsretten må sees i lys av dette.

Konvensjonen sier også at myndighetene skal identifisere, anerkjenne og verne urfolks eiendoms- og bruksrettigheter i landområder der de tradisjonelt lever. I tillegg skal urfolks rett til naturressurser i deres landområder sikres, blant annet gjennom rettigheter til å delta i bruk, styring og forvaltning av naturressursene.

Finnmarksloven er kanskje det viktigste eksempelet på gjennomføring av ILO-konvensjonens bestemmelser om landrettigheter og naturressursforvaltning i Norge. Andre eksempler finnes i Tanaloven, reindriftsloven, loven om deltakelse i fiske og fangst og mineralloven, som skal anvendes i samsvar med konvensjonen. I NOU 2018:11 om ny fjellov, som vil gjelde blant annet reindriftens deltakelse i fjellstyrenes forvaltning av statsallmenninger i deler av det sørsamiske området, blir det også foreslått å gjennomføre deler av ILO-konvensjon 169 i de sørligste av de sør-samiske områdene.

Når det gjelder konvensjonens krav om identifisering av landområder tradisjonelt tilhørende urfolk, og anerkjennelse av landrettigheter og deltakelse i naturressursforvaltning, har dette skjedd i liten utstrekning for områder utenfor Finnmark.  For 13 år siden presenterte Samerettsutvalget II sin utredning, NOU 2007:13 «Den nye sameretten». Et av formålene var å gjennomføre ILO-konvensjon 169 og annen folkerett i forhold til retten til land og vann i tradisjonelle samiske områder utenfor Finnmark. Utredningen var meget omfattende og foreslo blant annet lovendringer og nye forvaltningsordninger for disse områdene.

Forslagene i samerettsutvalgets utredning er ennå ikke fulgt opp av regjeringen, noe som er blitt påpekt av internasjonale overvåkningsorganer. Så sent som i april 2019 fikk Norge anbefaling fra FNs menneskerettighetskomité om å «Ensure effective and speedy follow-up to the proposals of the Sami Rights Committee of 2007 regarding land and resource rights in Sami areas outside of Finnmark». Både i 2015 og i 2018 ga FNs rasediskrimineringskomité Norge tilsvarende anbefalinger. NIM anbefalte i årsmeldingen for 2017 at regjeringen burde følge opp Samerettsutvalget II, nettopp på grunn av kravene i ILO-konvensjon 169.

Selv om ILO-konvensjon 169 bare er ratifisert av 23 stater, har den hatt meget stor betydning både for utformingen av nasjonale lover, tolkningen av disse lovene, og for utviklingen av internasjonale urfolksrettigheter. Konvensjonen har hatt og har stor betydning for norsk samepolitikk, særlig når det gjelder konsultasjoner, landrettigheter og naturressursforvaltning, selv om ikke alle konvensjonens målsettinger enda er gjennomført. ILO-konvensjon 169 er en fortsatt meget viktig og aktuell 30-åring.