Chișinău-erklæringen, som den blir kalt, ble vedtatt av Europarådets 46 medlemsstater Chișinău i Moldova den 15. mai i år. Erklæringen uttrykker medlemsstatenes bekymring for nye og komplekse utfordringer knyttet til migrasjon som man ikke så for seg da konvensjonen ble utarbeidet. Den gir uttrykk for at hvis slike utfordringer ikke blir håndtert vil det kunne svekke tilliten til EMK og EMD.
Erklæringen hadde sitt utspring i kritikk mot deler av domstolens praksis, bl.a. har flere land ment at domstolen har tolket konvensjonens rettigheter for vidt og satt for strenge grenser for statenes asylpolitikk og utvisningspraksis. Erklæringen, i sin endelige form, gir likevel klart uttrykk for medlemsstatenes oppslutning om domstolens uavhengighet og om EMK.
En slik erklæring er ikke rettslig bindende, og endrer ikke innholdet i EMK. Den uttrykker verdioppfatninger og bekymringer og politiske syn fra Europarådets medlemsstater. Når slike verdioppfatninger er uttrykk for konsensus blant medlemsstatene, kan EMD se hen til det i sin tolkning av konvensjonen. Endringer i konvensjonen kan bare gjøres ved at Europarådets medlemsstater framforhandler tilleggsprotokoller til konvensjonen, men det er ikke gjort i dette tilfellet.
Bekymring over domstolens praksis på migrasjonsfeltet
Utgangspunktet for erklæringen var at ni medlemsstater i Europarådet, på initiativ fra Italia og Danmark, for ett år siden skrev et åpent brev hvor de uttrykte sin frustrasjon over domstolens praksis på migrasjonsfeltet. De hevdet blant annet at domstolens tolkning av menneskerettighetene hindret medlemsstater i å utvise kriminelle utlendinger.
I desember i fjor skrev 27 av Europarådets medlemsstater – inkludert Norge – under på et brev hvor noen av de samme bekymringene ble uttrykt, samtidig som underskriverne sluttet opp om domstolens uavhengighet. Brevet uttrykte støtte til et forslag om å utarbeide en erklæring om EMDs migrasjons- og asylpraksis.
I april i år sendte NIM sammen med våre søsterinstitusjoner i Sverige, Danmark, Finland og Island en uttalelse hvor vi oppfordret våre respektive regjeringer til å sikre at erklæringen tydelig verner om menneskerettighetene for alle.
Les uttalelsen fra de fem nordiske NHRIene her.
Ministerkomiteen i Europarådet (som består av alle medlemsstatene i Europarådet) har nå forhandlet frem en erklæring som ble vedtatt den 15. mai. Det har vært svært ulike syn blant medlemsstatene om spørsmålene som tas opp i erklæringen, men den er vedtatt med konsensus. Det vil si at de mest uttalt innvandringskritiske landene har gått med på en mindre kritisk tekst som er politisk akseptabel for alle.
Les hele erklæringen på Europarådets nettsider her.
Domstolen og konvensjonens rolle
Mange land opplever innvandring som utfordrende. Men dette er ikke en debatt om asylinstituttet som sådan. Spørsmålet har vært hvilken rolle konvensjonen og domstolen skulle spille i spørsmål om utvisning.
EMK beskytter rettighetene og frihetene til enhver som befinner seg under jurisdiksjonen til en medlemsstat i Europarådet, enten vedkommende er statsborger i den staten eller ikke. Konvensjonen inneholder ikke noen rett til asyl, og EMD behandler ikke asylsøknader. Noen artikler i konvensjonen er likevel relevante for migrasjon og asyl.
For eksempel innebærer artikkel 3 at stater ikke kan sende noen til et annet land der de står overfor en reell risiko for tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling.
Artikkel 8 i konvensjonen, som gjelder retten til privatliv og familieliv, innebærer at nære familiemedlemmer bare kan skilles dersom det foreligger viktige grunner for det.
I erklæringen understrekes statenes suverene rett til å kontrollere grenser, bestemme vilkår for innreise og opphold og beskytte nasjonal sikkerhet og offentlig orden, men at dette må skje i tråd med EMK. Et hovedpoeng er at artikkel 3 om tortur er absolutt, men at terskelen for hva som utgjør tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling skal være høy. Samtidig skal utvisning av utlendinger som har begått alvorlig kriminalitet og utlevering i alvorlige straffesaker ikke bli unødig hindret. Særlig fremheves at forskjeller i helsetilbud og generelle sosioøkonomiske forhold i mottakerlandet som hovedregel ikke skal føre til stans av utvisning.
For artikkel 8 understrekes at utvisning kan være lovlig selv om den griper inn i privat- og familieliv, dersom tiltaket er lovhjemlet, forholdsmessig og begrunnet i legitime formål som sikkerhet og kriminalitetsforebygging. Nasjonale myndigheter og domstoler skal ha betydelig skjønn, og EMD bør bare overprøve denne balansen dersom det foreligger sterke grunner.
Såkalt «instrumentalisering» av migrasjon, altså at enkelte stater, som Russland og Belarus, henter flyktninger fra tredjeland og sender dem over grensen til et Europarådsland, har også vært ansett som noe som kan undergrave demokratiske stater, og er behandlet i erklæringen.
Spørsmål om adgangen til å sende flyktninger til tredjeland etter avtale har også vært et kontroversielt tema.
Hva betyr erklæringen i praksis
Erklæringen uttrykker bekymring for nye utfordringer knyttet til migrasjon. Samtidig bekrefter den viktigheten av menneskerettighetskonvensjonen og understreker domstolens uavhengighet.
Erklæringen knytter irregulær massemigrasjon (instrumentalisering) til mulige nye tiltak for å avverge dette, deriblant muligheter for statene til å behandle asylsøknader i tredjeland etter avtale. Erklæringen sier at slikt samarbeid med tredjeland må skje på en måte som tilfredsstiller EMKs krav.
Domstolen har i mange år lagt til grunn at EMK er «a living instrument» som hele tiden må tilpasses nye situasjoner og nye hensyn. Erklæringen er et uttrykk for statenes felles vurdering av noen sentrale rettigheter og hensyn.
Det er vanskelig å si i hvilken grad domstolen vil justere kurs i slike spørsmål, men det er ingen grunn til å anta at den vil fravike praksis der grunnleggende rettigheter er i spill. Det gjenstår å se hvordan erklæringen eventuelt vil påvirke domstolens praksis. Dette vil først bli klart når menneskerettsdomstolen fremover avsier dommer om slike spørsmål.