NIM anbefaler

Her presenteres NIMs fire anbefalinger for 2019. Anbefalingene gjelder barnevern, isolasjon i fengsler, vold i nære relasjoner og tvang i helse- og omsorgstjenesten.

Begrunnelse

I 2019 ble Norge dømt fire ganger i EMD for brudd på EMK artikkel 8 i barneverns­saker. I tillegg har EMD tatt inn 25 nye barnevernssaker til behandling.

Barnevern er et komplekst område der kryssende menneskerettigheter gjør seg gjeldende – barnets rett til et liv uten vold, overgrep og omsorgssvikt på den ene siden, og både barn og foreldres rett til familieliv på den andre siden. I 2019 ble forslag til ny barnevernslov sendt på høring. Flere deler av forslaget vil bidra til å styrke menneskerettighetene.¹Se NIMs høringsuttalelse av 5. juli 2019 til Barne- og likestillingsdepartementets forslag til ny barnevernslov. NIM savner likevel en grundigere vurdering av forslaget opp mot de rammene som kan utledes av EMK, særlig sett i lys av at EMD har tatt inn et historisk høyt antall barnevernssaker til behandling.²Totalt har EMD kommunisert 34 norske barnevernssaker i perioden 2015–2019.

Det er særlig to forhold som utpeker seg i de fire sakene der EMD dømte Norge for å ha brutt retten til familieliv etter EMK artikkel 8.³Strand Lobben v. Norge (37283/13), K.O. og V.M. v. Norge (64808/16), Abdi Ibrahim v. Norge (15379/16) og A.S. v. Norge (60371/15). I K.O. og V.M v. Norge ble Norge domfelt når det gjaldt omfanget av samvær, men frifunnet for anklagene om at selve omsorgsovertakelsen var i strid med EMK art. 8. Tre siste ikke rettskraftige p.t. EMD mente at beslutningsprosessene frem til de endelige beslutningene om adopsjon og samværsbegrensninger ikke var gode nok sett i lys av hvor inngripende slike barnevernstiltak er. Omsorgsovertakelser skal etter EMDs praksis som hovedregel regnes som midlertidige, og det overordnede målet for barnevernets tiltak skal være gjenforening av barn og foreldre. I flere av sakene var ikke dette tatt tilstrekkelig hensyn til. Det var tidlig konkludert med at plasseringen ville bli langvarig, og derfor ble det gitt sterkt begrenset samvær.

Myndighetene bør følge opp EMDs signaler om viktigheten av en konkret begrunnelse for hvorfor tilbakeføring ikke er i barnets interesse, og betydningen av å ha et godt og oppdatert faktagrunnlag når det tas beslutninger om slike inngripende barnevernstiltak. Det er også grunn til å vurdere norsk praksis opp mot EMDs signaler når det gjelder hvor tidlig det konkluderes på om det blir en langvarig plassering, og omfanget av samvær.

Flere aktører har påpekt behov for en heving av kompetanse og kvalitet i barnevernets arbeid. Tidligere rapporter har påpekt kommunale forskjeller, ⁴Statens helsetilsyns rap. 1/2017, Riksrevisjonen dokument 3:8 (2017–2018), Prop. 73 L (2016–2017) pkt. 4.1.3. og i 2019 påpekte Helsetilsynet at det var stor variasjon i kvaliteten på barnevernets arbeid.⁵Statens helsetilsyn, Det å reise vasker øynene – Gjennomgang av 106 barnevernssaker, januar 2019. Kompetanse- og kvalitetsheving er viktig både for å sikre at barn som trenger barnevernets bistand får hjelp, og for å sikre mot urettmessige inngrep i barn og foreldres rett til familieliv.

Begrunnelse

Det haster med å endre soningsforholdene i norske fengsler. Det er høy risiko for at forbudet mot nedverdigende og umenneskelig behandling brytes.

Isolasjonstemaet knytter seg grovt sett til tre situasjoner: i politiarrestene, ved varetekt og ved straffegjennomføringen. Historisk har de to førstnevnte fått mest oppmerksomhet. Men de siste årene har søkelyset også blitt rettet mot sistnevnte. I 2019 avga Sivilombudsmannen en særskilt melding til Stortinget om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler.⁶Dokument 4:3 (2018/19), Sivilombudsmannen.

Et alvorlig funn i meldingen er omfanget av isolasjon som skjer uten vedtak og som ikke skyldes den innsattes egen atferd. Det pekes på tre forhold som årsak til slik isolasjon: manglende nasjonale regler for fellesskap, begrenset aktivitetstilbud og fengselsavdelinger uten tilpassede lokaler. Et annet alvorlig funn er ivaretakelsen av psykisk syke innsatte. Flere utelukkes fra felleskapet grunnet sin atferd, som igjen fører til forverring av atferden og mer bruk av tvangstiltak. I tillegg opplever den isolerte ofte mangelfull oppfølging fra helsetjenesten. Sivilombudsmannen trekker også frem mangler ved kontrollmekanismene.

EMK artikkel 3 forbyr umenneskelig eller nedverdigende behandling, og EMD krever at staten sørger for at den innsatte holdes under verdige forhold. Lidelsen ved å straffes skal ikke overstige den uunngåelige lidelsen som vil følge med en lovlig frihetsberøvelse. Momenter som personlige forhold, materielle soningsforhold, graden av isolasjon, andre sikkerhetstiltak, tilgjengelige rettsikkerhetsgarantier og den innsattes helse og helsehjelptilbudet er relevante i vurderingen av om soningsforholdene – samlet sett – utgjør en krenkelse. Innsatte med psykiske lidelser er særlig sårbare for et soningsregime der isolasjon inngår som et element.⁷Se Piechowicz v. Polen (26761/95), Slawomir Musial v. Polen (28399/06), M.S. v. Storbritannia (24527/08).

Under høringen av Sivilombudsmannens melding i Stortinget i januar 2020 ble det redegjort for flere tiltak fra ulike myndighetsaktører som enten skal iverksettes, eller som vurderes iverksatt. Det er positivt, men det haster med konkret gjennomføring. NIM har i flere år anbefalt myndighetene å endre både regelverk og praksis, uten at det er gjort tilstrekkelige grep for å redusere risikoen for menneskerettighetsbrudd i norske fengsler.

Begrunnelse

Vold og overgrep i nære relasjoner er en alvorlig menneskerettslig utfordring i Norge, og norske myndigheter gir fortsatt ikke god nok beskyttelse til flere sårbare grupper.

Staten har en menneskerettslig plikt til å forebygge, avverge, etterforske og straffeforfølge vold og overgrep mellom privatpersoner. Etter EMDs praksis innebærer dette blant annet at dersom staten vet eller burde vite at det foreligger en reell risiko for vold og overgrep, så plikter myndighetene å iverksette alle rimelige tiltak for å forhindre risikoen. Tiltakene må gi praktisk og effektiv beskyttelse.

Etter Istanbulkonvensjonen skal statene gjennomføre en rekke tiltak for å beskytte personer mot vold og overgrep. Forpliktelsene baserer seg blant annet på EMDs praksis, og innebærer eksempelvis at det skal sørges for god koordinering og samhandling mellom tjenestene, og for at taushetspliktregler ikke er til hinder for å beskytte voldsutsatte. Statens forpliktelser er særlig sterke i møte med sårbare grupper, slik som barn, eldre og urfolk. Det er også viktig å understreke at statens menneskerettighetsansvar gjelder alle ledd i staten og forvaltningen. Dette innebærer blant annet at sentrale myndigheter må forsikre at særlig kommuner er seg bevisst disse forpliktelsene og ansvaret for å beskytte voldsutsatte.

NIM mener at flere sårbare grupper fortsatt ikke er godt nok beskyttet. I perioden 2015–2018 var det 90 straffesaker i Norge som gjaldt alvorlig vold mot barn under fire år. Kripos anbefalte i 2019 at dagens helsestasjonsordning burde styrkes, og at det må sørges for økt kunnskap i politidistriktene, helsestasjoner og barnevernstjenester.⁸Kripos, Alvorlig vold mot barn, september 2019. Det pekes også på at dagens regulering av forholdet mellom taushetsplikt, opplysningsplikt, opplysningsrett og avvergeplikt er utydelig, både for politiet og andre aktører. Dette er ikke nytt. I NOU 2017: 12 Svikt og svik pekte man på at taushetspliktregler og manglende kunnskap og samhandling hindret effektiv beskyttelse av barn.

I 2019 iverksatte regjeringen arbeidet med ny handlingsplan mot vold og overgrep i nære relasjoner med utgangspunkt i forpliktelsene som følger av Istanbulkonvensjonen. Planen skal ha en egen tiltakspakke for å adressere vold og overgrep i samiske samfunn. Dette er positivt og i tråd med NIMs anbefalinger fra tidligere årsmeldinger. NIM mener at planen, som er ventet våren 2020, også må identifisere andre sårbare grupper, som barn og eldre, og inneholde kunnskapsbaserte tiltak som gir koordinert og effektiv beskyttelse til disse gruppene.

Begrunnelse

Både tvangslovverket i helse­- og omsorgstjenesten og praktiseringen av dette utfordrer menneskerettslige krav.

Bruk av tvang er et alvorlig inngrep i den enkeltes personlige integritet. Helse- og omsorgstjenester må som klar hovedregel baseres på samtykke fra pasienten eller brukeren. Menneskerettighetene, deriblant FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD) og EMK, stiller svært strenge krav til når og hvordan tvang kan brukes i helse- og omsorgssektoren.

Tvangslovutvalget, med mandat til å se på all tvangslovgivning i helse- og omsorgstjenesten, foreslo i 2019 å samle reglene om tvang i en felles lov. Utredningen er grundig og inneholder flere forslag som vil styrke gjennomføringen av menneskerettighetene.⁹NOU 2019: 14 Tvangsbegrensningsloven. NIMs høringsuttalelse til utredningen av 16. desember 2019 er tilgjengelig på www.nhri.no. NIM mener at CRPD artikkel 12 krever at det innføres et beslutningsstøttesystem i helse- og omsorgstjenesten for å bistå pasienter med selv å fatte beslutninger om hvorvidt de skal motta helsetjenester eller ikke. Dette vil kunne bidra til mindre bruk av tvang.

NIM stiller spørsmål ved om ulike tvangsbehandlingstiltak – som tvangsmedisinering med antipsykotika, elektrokonvulsiv terapi (ECT) og skjerming – alltid gjennomføres i samsvar med kravet etter EMK artikkel 3 om at tvangsbehandling må være «medisinsk nødvendig».¹⁰Se M.S. v. Kroatia (No. 2) (75450/12). Tvangslovsutvalgets utredning viser at dagens kunnskap om disse tiltakene fremstår som forholdsvis begrenset, og der kunnskap finnes, underbygger den en lav effekt av behandlingstiltakene på en del områder. NIM mener at det må foretas grundige vurderinger av kunnskapen om og effekten av slike tvangstiltak i lys av kravene etter EMK artikkel 3.

Forskning og tilsyn fra 2019 viser at praktiseringen av dagens regelverk for tvang er mangelfull. Likestillings- og diskrimineringsombudet har gitt ut en rapport om utfordringer knyttet til utviklingshemmedes rettsikkerhet i saker om tvangstiltak, der blant annet mangelen på medvirkning på alle stadier av saken trekkes frem som en utfordring.¹¹ Likestillings- og diskrimineringsombudet, Tvang og makt mot personer med utviklingshemming etter helse- og
omsorgstjenesteloven kapittel 9, juni 2019. Sivilombudsmannen har dokumentert mangelfull praktisering av tvangsregelverket gjennom mange besøk på psykiatriske institusjoner og barnevernsinstitusjoner.¹²Sivilombudsmannen har også vært kritisk til hvordan en rekke tvangstiltak, f.eks. tvangsmedisinering, ECT og skjerming, utøves på psykiatriske institusjoner. FNs overvåkningorganer har pekt på flere av de samme utfordringene.