9. Forsamlings- og demonstrasjonsfrihet

I tilknytning til utbruddet innførte sentrale og lokale myndigheter med hjemmel i smittevernloven ulike begrensninger på arrangementer og på hvor mange mennesker som kunne samles. Covid-19-forskriften § 13 inneholdt et arrangementsforbud gitt med hjemmel i smittevernloven § 7-12, og er en mye medieomtalt sentral regulering som kan trekkes frem til illustrasjon. Reguleringen har blitt endret en rekke ganger.¹Forskrift om smitteverntiltak mv. ved koronautbruddet (covid-19-forskriften) (FOR-2020-03-27-470) § 13, gitt med hjemmel i smittevernloven § 7-12. En arrangør som overtrådte forbudet kunne straffes med bøter eller fengsel i inntil 6 måneder.²Jf. forskriften § 19 første punktum og tidligere forskriften § 18 første punktum.

I likhet med de fleste andre reguleringer av hvor mange som kan samles samtidig, utgjorde arrangementsforbudet i covid-19-forskriften et inngrep i forsamlingsfriheten. Forsamlingsfriheten er forankret i Grunnloven § 101 andre ledd, EMK artikkel 11 og SP artikkel 21, med noe ulikt innhold. Beskyttelse av meningsfrihet og ytringsfrihet gjennom demonstrasjoner og politiske forsamlinger, som et virkemiddel for deltakelse i den demokratiske prosessen, er i kjernen av forsamlingsfriheten.³I avvisningsavgjørelsen Friend m.fl. v. Storbritannia (16072/06, 27809/08) på s. 19 avsnitt 50 med videre henvisinger. Se også storkammerdommen Freedom and Democracy Party (ÖZDEP) v. Tyrkia (23885/94) avsnitt 37. Demonstrasjonsretten er så i kjernen at den eksplisitt er kommet til uttrykk i Grunnloven § 101 (og det kan gjerne omtales som en selvstendig grunnlovsfestet demonstrasjonsfrihet). Inngrep i forsamlingsfriheten har myndighetene bare adgang til dersom tiltaket har hjemmel i lov, ivaretar et legitimt formål (som folkehelse) og er forholdsmessig.⁴Se punkt 2.3.1. Myndighetene må antas å ha en ganske vid skjønnsmargin i å vurdere hvilke begrensninger på forsamlinger som er nødvendig av hensyn til smittespredning under en epidemi som covid-19.⁵Vi ikke kjenner til noen direkte vurderinger av inngrep i forsamlingsfriheten av hensyn til smittevern e.l. fra EMD eller Høyesterett.

Forsamlingsfriheten verner i utgangspunktet alle former for fredelige forsamlinger, herunder selskapelige og dagligdagse. Noen typer forsamlinger har imidlertid et sterkere vern enn andre fordi de er så nært knyttet til andre menneskerettigheter, som særlig religionsfriheten eller ytringsfriheten. Dette innebærer at det skal mer til for å begrense eksempelvis retten til å avholde en demonstrasjon enn for eksempel en konsert.⁶I avvisningsavgjørelsen Friend med flere v. Storbritannia (16072/06, 27809/08), som gjaldt et forbud på jakt på rev, uttalte EMD om forholdsmessighetsvurdering etter artikkel 11 nr. 2 (avsnitt 50) «a wider margin of appreciation must be accorded to State authorities in regulating a particular assembly the further that assembly moves from one of a political character to one of a purely social character.” Type forsamling er da noe som må vektes inn både i vurderingen av om begrensningen er forholdsmessig og når det kommer til hvor klart lovgrunnlag som kreves for begrensningen.

Sistnevnte problemstilling om lovgrunnlag ble aktualisert i forbindelse med George Floyd-demonstrasjonene i juni 2020, der det oppsto spørsmål om demonstrasjoner var omfattet av daværende forbud mot arrangementer med mer enn 50 personer i covid-19-forskriften § 13. Arrangementer omfattet, etter ifølge dagjeldende § 13 idrettsarrangementer, kulturarrangementer og «andre arrangementer», som blant annet omfattet «bursdager, bryllup og religiøse samlinger.»⁷Forskrift om endring i forskrift om smitteverntiltak mv. ved koronautbruddet (covid-19-forskriften) (FOR-2020-05-07-956) § 13. Demonstrasjoner var ikke nevnt spesielt i forskriftsbestemmelsen. Selv om en demonstrasjon nok ville falle inn under en naturlig ordlydsforståelse av «andre arrangementer», så gjorde forholdet til grunnlovs- og menneskerettsbeskyttelsen av demonstrasjoner vurderingen likevel usikker. Demonstrasjoner og forsamlingsfriheten var ikke omtalt i forarbeidene (statsrådsforedraget).⁸PRE-2020-03-27-470 Forskrift om smitteverntiltak mv. ved koronautbruddet (Covid-19-forskriften) punkt 2.

Når det er nødvendig for å forebygge en allmennfarlig smittsom sykdo​m eller for å motvirke at den blir overført, kan kommunen etter smittevernloven § 4-1 første ledd bokstav a forby «[…] møter og sammenkomster eller påbud om andre begrensninger i den sosiale omgangen overalt der mennesker er samlet.»⁹Se nærmere om denne bestemmelsen i punkt 4.2. Denne bestemmelsen vil etter vår oppfatning kunne omfatte demonstrasjoner. Behovet for et generelt forbud mot demonstrasjoner etter covid-19-forskriften kan derfor fremstå som noe begrenset.¹⁰Hans Petter Graver drøfter betydningen av smittevernloven § 4-1 i «Pandemi og unntakstilstand Hva covid-19 sier om den norsk rettstaten» punkt 6 på s. 131 til 132.

I ettertid svarte justis- og beredskapsministeren på et skriftlig spørsmål fra en stortingsrepresentant at politiet gjorde rett i sin vurdering om ikke å gripe inn mot demonstrasjonen under henvisning til blant annet grunnlovsvernet av demonstrasjoner.¹¹Se Dokument nr. 15:1861 (2019–2020). Svar på skriftlig spørsmål fra Jon Helgheim (Frp), besvart 16. juni 2020 av justis- og beredskapsminister Monica Mæland. Statsråden uttalte at «[d]ersom covid-19-forskriften skulle begrense denne retten måtte dette ha kommet klarere frem». NIM deler statsrådens vurdering av rekkevidden av covid-19-forskriften med henblikk på demonstrasjoner, og det er bra at dette ble slått fast i ettertid.

Myndighetene kunne imidlertid etter vårt syn med fordel ha gjort mer i forkant for å unngå at denne usikkerheten oppsto – både av hensyn til innbyggerne og myndighetsutøverne (her politiet).¹²Se bl.a. debattinnlegg fra politiadvokat Kai Spurkland i Aftenposten 7. juni 2020, som skrev at «uklare og svakt begrunnede smittevernregler skaper usikkerhet hos publikum og stiller politiet i en vanskelig situasjon», som svar til professor Janne Haaland Matlarys innlegg i samme avis om hvorfor politiet ikke grep inn mot demonstrasjonene i Oslo. Tilgjengelig her. En måte denne usikkerheten kanskje kunne vært unngått på er om denne forskriftsreguleringen hadde vært sendt på høring.¹³Covid-19-forskriften var på det tidspunktet endret minst 15 ganger fra den trådte i kraft 27. mars 2020. Det omdiskuterte begrensningen på «andre arrangementer» ble ikke tilføyd før 7. mai 2020. På tidspunktet var forskriften ikke blitt sendt på høring.

Arrangementsreguleringen i covid-19-forskriften § 13 førte også til at NIM mottok henvendelser vedrørende religionsfriheten etter EMK artikkel 9 knyttet til kravet om at arrangøren hadde en oversikt over dem som var til stede for å muliggjøre smitteoppsporing ved ett utbrudd.¹⁴Forskriften § 13 dagjeldende tredje ledd; NIMs brev av 2. juni 2020 om «Trossamfunns plikt til å ha oversikt over deltakere i religiøse samlinger». EMD har bygget på at retten til å gi uttrykk for sin religion etter EMK artikkel 9 også har et negativt aspekt som gir en rett til ikke å røpe sin religiøse tilhørighet.¹⁵Sinan Işık v. Tyrkia (21924/05) avsnitt 41. NIM kom til at reguleringen på det tidspunktet neppe var i strid med menneskerettslige krav.¹⁶NIMs brev av 2. juni 2020 om «Trossamfunns plikt til å ha oversikt over deltakere i religiøse samlinger». Imidlertid gir reguleringen et eksempel på at offentlig tilgjengelige begrunnelser kunne vært en fordel. Det kunne synliggjort at menneskerettslige krav var sett og avveid før innføringen – og dermed rydde unna usikkerhet for de berørte religiøse samfunnene.