2. Kort om folkerettslig metode

Ettersom CRPD er en folkerettslig avtale (konvensjon/traktat), må folkerettens regler om traktattolkning nedfelt i Wienkonvensjonen om traktatrett av 23. mai 1969 (Wienkonvensjonen), anvendes for å fastlegge innholdet. Norge er ikke part til Wienkonvensjonen, men den gir uttrykk for folkerettslig sedvane som Norge er bundet av.

Wienkonvensjonen artikkel 31-32 viser til flere tolkningsfaktorer som benyttes til å fastlegge konvensjoners innhold, som gjennomgås i det følgende.

2.1. Ordlyden

Den sentrale tolkningsfaktoren er selve ordlyden i den aktuelle traktaten eller konvensjonen, jf. konvensjonens artikkel 31. Dette er fordi statene er suverene¹Statssuverenitet betyr at stater er likeverdige og dermed ikke underlagt andre stater. Avståelse av suverenitet, f.eks. innenfor internasjonale organisasjoner, er en suveren handling. (Se f.eks. Brownlie, s. 289 ff., 7.utgave, 2008 Oxford University Press). og stater må derfor avtale hva som skal være bindende regler mellom dem. Statene velger selv om de vil være tilsluttet den enkelte konvensjon eller traktat, og det følger av suverenitetsprinsippet at de i utgangspunktet kun er bundet av den avtaleteksten de har sluttet seg til. Statene skal ha forutsigbarhet med hensyn til betydningen av den avtalen de har inngått.²Se nærmere om dynamisk tolkning av menneskerettigheter nedenfor. Konvensjonsteksten skal derfor tolkes i «good faith» i samsvar med den alminnelige betydningen av termene som er anvendt.

2.2. Kontekst og formål (og dynamisk tolkning)

Videre heter det i artikkel 31 at konvensjoner skal tolkes «in their context and in light of their object and purpose». Med andre ord må traktaten tolkes i lys av sin sammenheng, hva den objektivt sett handler om og hvilket formål den skal tjene.

Menneskerettighetene er et område innen folkeretten hvor domstoler og overvåkningsorganer har utviklet det som ofte omtales som en dynamisk tolkning av en del konvensjonsbestemmelser. Der hvor ordlyden er generell, skal nettopp bestemmelsens formål tillegges økt vekt. En slik tilnærming vil også gjelde ved tolkningen av CRPD. Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) uttalte allerede i 1978 at EMK var «a living instrument» og at den skulle tilpasses dagens forhold.³Tyrer mot Storbritannia (5856/72), 25.04.1978, avsn. 31. Mange menneskerettighetsbestemmelser er svært generelle, og utviklingen av samfunnsforhold og rettsoppfatninger utvikler seg over tid. Innholdet i mange bestemmelser vil derfor endre seg, dels fordi holdninger endrer seg, dels fordi teknologi videreutvikles og dels fordi rettighetene selv utvikler seg.⁴Se nærmere om dynamisk tolkning i Vibeke Blaker Strand og Kjetil Mujezinovic Larsen, Menneskerettigheter i et nøtteskall (Gyldendal, 2020, 2. utg., s. 70 flg.) Som et eksempel er det nå, i motsetning til da EMK ble vedtatt i 1950, utvilsomt at begrepet «other status» i EMK artikkel 14 om ulovlige diskrimineringsgrunnlag omfatter for eksempel seksuell orientering.⁵Identoba m.fl. mot Georgia (73235/12), 12. 08.2018, avsn. 96. Der hvor traktatbestemmelsene er mer spesifikke, kan imidlertid ikke formålsbetraktninger føre til tolkninger som går ut over ordlyden.

En sentral kontekst for tolkningen av CRPD er at konvensjonens artikkel 34 etablerer en egen komité for å overvåke etterlevelsen av konvensjonen – CRPD-komiteen. I artikkel 35–36 etableres ordningen med statsrapportering, i tråd med det som gjelder for FNs øvrige menneskerettskonvensjoner. Komiteen gis i artikkel 36 første ledd kompetanse til å vurdere statenes periodiske rapporter, og «make such suggestions and general recommendations on the report as it may consider appropriate». I artikkel 34 tiende ledd gis komiteen kompetanse til å lage sine egne prosedyreregler. I prosedyreregel nummer 47 første ledd gir komiteen seg selv kompetanse til å avgi generelle kommentarer som ikke er rettet til enkeltstater, men som er tolkningsuttalelser om konvensjonens bestemmelser.⁶CRPD-komiteen har avgitt generelle kommentarer om art. 12, 9, 6, 24, 5, 19, 4.3 og 33.3, se https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=4&DocTypeID=11

Wienkonvensjonens regler om traktattolkning omtaler ikke betydningen av uttalelser fra FNs overvåkningskomiteer, men de faller inn under «kontekst og formål». Både EMD og den mellomstatlige domstolen i Haag (International Court of Justice – ICJ) har anvendt generelle kommentarer fra noen av FNs menneskerettskomiteer ved behandlingen av menneskerettighetsspørsmål.⁷Se for eksempel Arnfinn Bårdsen, «Betydningen i norsk rett av FN-komiteenes uttalelser i individuelle klagesaker», Tidsskrift for Rettsvitenskap 02-03/2017 s. 160–187, i pkt. 2.3 med videre henvisninger. I Diallo-saken fra 2010 uttaler ICJ følgende om betydningen av FNs menneskerettighetskomités uttalelser i individuelle klagesaker og av generelle kommentarer:

«Although the Court is in no way obliged, in the exercise of its judicial functions, to model its own interpretation of the Covenant on that of the Committee, it believes that it should ascribe great weight to the interpretation adopted by this independent body that was established specifically to supervise the application of that treaty. The point here is to achieve the necessary clarity and essential consistency of international law, as well as legal security, to which both the individuals with guaranteed rights and the States obliged to comply with treaty obligations are entitled.» (Vår uthevning).⁸Ahmadou Sadio Diallo (Republic of Guinea v. Democratic Republic of the Congo), Judgment 30.11.2010, avsn. 66.

Som det fremgår her mener ICJ at uttalelser fra det organet som er satt til å overvåke en menneskerettskonvensjon bør tillegges betydelig vekt. Selv om uttalelsen gjelder Menneskerettskomiteen, som overvåker etterlevelsen av SP, tilsier den generelle og prinsipielle begrunnelsen til ICJ at et tilsvarende utgangspunkt vil gjelde også for generelle kommentarer fra andre overvåkningskomiteer. Det må imidlertid understrekes at ICJ uttaler seg om fortolkninger (jf. begrepet interpretation), noe som kan åpne opp for en nyansering av den konkrete vekten ut ifra en vurdering av komiteuttalelsenes forankring i konvensjonsteksten.⁹For en mer generell oversikt over betydningen av FN-komiteenes uttalelser, se bl.a. Meld. St. 39 (2015-2016) s. 12-13 (i forbindelse med spørsmål om å godta individklageordninger til tre FN-konvensjoner), Thom Arne Hellerslia, «Uttalelser fra FN-komiteene – en strukturell analyse», Jussens Venner, 2018 vol. 53 s. 71–111 og Vibeke Blaker Strand, «FNs menneskerettskonvensjoner og FN-komiteenes håndheving av dem» i Alf Petter Høgberg og Jørn Øyrehagen Sunde (red.), Juridisk metode og tenkemåte (Universitetsforlaget 2019) s. 420–451. En slik nyansering opererer Høyesterett med. Høyesterett legger bl.a. vekt på om det dreier seg om uttalelser som er forankret i ordlyden og om uttalelsen må sees som en tolkning eller en tilråding om optimal praksis. ^{10Se nedenfor (punkt 5) om for eksempel HR-2018-2096-A, avsn. 14 med videre henvisninger.}

Uttalelser fra en overvåkningskomité vil være en av flere rettskilder som må tas med i en helhetlig avveiing av konvensjonens innhold. I Diallo-saken var praksis fra FN-komiteen et støtteargument for ICJs tolkning, sammen med konvensjonspraksis fra den afrikanske, europeiske og inter-amerikanske menneskerettsdomstolen.¹¹Ahmadou Sadio Diallo (Republic of Guinea v. Democratic Republic of the Congo), Judgment 30.11.2010, avsn. 67-68.

2.3. Etterfølgende statspraksis

Wienkonvensjonens artikkel 31 tredje ledd bokstav b presiserer at også etterfølgende statspraksis er en relevant tolkningsfaktor. Den rettskildemessige vekten av slik praksis øker hvis den etablerer en klar enighet om konvensjonens innhold.¹²Jean-Marc Sorel og Valérie Boré Eveno, «Article 31. Convention of 1969» i Olivier Corten og Pierre Klein (red.), The Vienna Convention on the Law of Treaties. A Commentary, Volume I (Oxford University Press 2011) s. 804–837, på s. 826. Terskelen for å bruke etterfølgende statspraksis til å tolke konvensjonen på en måte som ikke harmonerer med ordlyden er likevel høy. Artikkel 31 tredje ledd b krever at enigheten må være mellom «the parties». Dette indikerer at de fleste statspartene må delta i praksisen.

2.4. Andre regler som gjelder mellom statspartene

Etter Wienkonvensjonen artikkel 31 tredje ledd bokstav c skal en også ta hensyn til «relevant rules of international law applicable in the relations between the parties».¹³EMD har brukt denne tolkningsfaktoren en rekke ganger, og trukket veksler på «the international normative environment with the aim of interpreting the Convention», se Sorel og Boré Eveno (2011) s. 828. Bestemmelsen viser at folkerettssystemet som helhet er en del av konteksten til enhver folkerettslig traktat, noe som også reflekteres i CRPDs fortale bokstav d.¹⁴Bokstav d henviser til FNs daværende syv kjernekonvensjoner på menneskerettsfeltet. Både sedvanerett, konvensjoner og resolusjoner, og da særlig for menneskerettsområdet, kan være relevante. Det er derfor viktig å se på hvordan andre internasjonale menneskerettskonvensjoner og deres overvåkningsorganer forholder seg til det rettslige spørsmålet som drøftes.

2.5. Forarbeider

Wienkonvensjonen artikkel 32 fastslår at konvensjonens forarbeider kun kan være en tolkningsfaktor for å bekrefte et tolkningsresultat som følger av hovedregelen i artikkel 31. Unntaket er hvis resultatet av en fortolkning i henhold til hovedregelen enten er «ambiguous or obscure» eller resultatet er «manifestly absurd or unreasonable». Bakgrunnen for at forarbeider som hovedregel ikke skal anvendes som tolkningsfaktor er suverenitetsprinsippet: Statene binder seg til den fremforhandlede ordlyden. Innholdet i avtalepartenes (lovgivers) motivasjon eller vilje er vanskelig å fastslå når det kan være opp mot 200 stater som deltar i en gitt traktatforhandling.

Dynamisk tolkning, med utgangspunkt i konvensjonens formål, vil i noen tilfeller kunne gi tolkningsresultater som er fjernt fra det statene vurderte da konvensjonen ble forhandlet. Anvendelse av forarbeider for å etablere hva statene mente da traktaten ble forhandlet, er dermed enda mindre relevant ved dynamisk tolkning enn ved alminnelig traktattolkning.

I det følgende foretas det en folkerettslig drøftelse av artikkel 12 og 14 i lys av disse tolkningsfaktorene.¹⁵For en nærmere redegjørelse om folkerettslig traktatolkning, se for eksempel Olivier Corten og Pierre Klein (red.), The Vienna Convention on the Law of Treaties. A Commentary, Volume I og II (Oxford University Press 2011). Etter den folkerettslige gjennomgangen drøftes kort de norske tolkningserklæringene og hvordan Høyesterett har fastlagt innholdet i folkerettslige regler.