1. Bakgrunn og formål

Ansvaret for å beskytte, respektere og fremme menneskerettighetene er delt mellom ulike myndighetsnivåer i de fleste land, også i Norge. Kommunene er menneskerettslige pliktsubjekter. Det innebærer at de har et ansvar for å respektere og sikre menneskerettighetene til alle som bor i kommunen ved myndighetsutøvelse som påvirker innbyggernes menneskerettigheter.

Kommuner utfører daglig viktige samfunnsoppgaver blant annet ved å tilby sosialhjelp, grunnskoleutdanning, helsetjenester, integreringstiltak, barnevernstiltak og eldreomsorg. Dette er et stort ansvar som berører både sosiale, økonomiske, kulturelle samt sivile og politiske rettigheter. Selv om det er staten som er det primære pliktsubjektet etter Grunnloven og menneskerettighetskonvensjonene, vil betydelige deler av ansvaret for den konkrete gjennomføringen ligge til kommunene.

Velferdstilbudet og det arbeidet som daglig utføres i landets kommuner er som regel av god faglig kvalitet sammenlignet med andre land. Flere av de store menneskerettslige utfordringene i Norge utspiller seg likevel på kommunalt nivå, som for eksempel flere av barnevernssakene i EMD viser. Også andre saksfelt som NIM har jobbet med har belyst dette, for eksempel ved bruk av tvang i helsesektoren. Kommunalt ansattes ytringsfrihet, vold i nære relasjoner og ivaretakelsen av barns rettigheter i kommunens arbeid er andre temaer som NIM jobber med.

Velferdstilbudet og det arbeidet som daglig utføres i landets kommuner er som regel av god faglig kvalitet sammenlignet med andre land. Flere av de store menneskerettslige utfordringene i Norge utspiller seg likevel på kommunalt nivå, som for eksempel flere av barnevernssakene i EMD viser. Også andre saksfelt som NIM har jobbet med har belyst dette, for eksempel ved bruk av tvang i helsesektoren. Kommunalt ansattes ytringsfrihet, vold i nære relasjoner og ivaretakelsen av barns rettigheter i kommunens arbeid er andre temaer som NIM jobber med.

Formålet med denne rapporten er å sette kommunenes menneskerettighetsansvar på dagsordenen.²³Denne rapporten er utarbeidet av Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM). Rapportens kap. 4. er skrevet i samarbeid med Kantar. Hovedforfattere av rapporten er rådgivere i NIM Helle Sanden og Anders Einar Broderstad. Andre bidragsytere er NIMs direktør Adele Matheson Mestad, assisterende direktør Gro Nystuen, kontorsjef Birgitte Bøgh-Olsen og seniorrådgiver Stine Langlete. NIMs kommunikasjonsrådgiver Nora Vinsand har bidratt med språkvask, redigering og sammenstilling av bilder og innhold. NIMs kommunikasjonsrådgiver Magnus Eide har bidratt med design av grafer. NIM ønsker å tydeliggjøre det menneskerettslige ansvaret landets kommuner har. Formålet er videre å synliggjøre hvilke strukturelle utfordringer kommunene opplever i arbeidet med implementering av menneskerettighetene, samt hvilke behov som finnes for å styrke det lokale menneskerettighetsarbeidet. Denne rapporten er samtidig en anledning til å vise hvordan noen byer jobber for å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene.

Innledningsvis vil vi også kort forklare noen viktige begreper som brukes i rapporten. På engelsk brukes begrepet «local government» når vi snakker om den formen for offentlig myndighet som utøves lokalt. Ifølge FN kan «local government» defineres som «the lowest tier of public administration within a given State. In unitary States, local government usually comprises the second or third tier of government, whereas in federal States, it is constituted as the third or sometimes fourth tier of government».²⁴HRC, Role of local government in the promotion and protection of human rights – Final report of the Human Rights Council Advisory Committee, (A/HRC/30/49) s. 3.

I denne rapporten bruker vi betegnelsene lokale myndigheter og kommuner.²⁵Lokale myndigheter vil i vår rapport bare omhandle kommuner og ikke fylkeskommuner. Kommune er «betegnelsen på et geografisk avgrenset område eller fellesskap som nyter en viss grad av selvstendighet i forhold til overordnede organer». Thorsnæs og Berg, hentet 15. sep. 2021 fra https://snl.no/kommune. Etter Grunnloven § 49 annet ledd har innbyggerne rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. I henhold til kommuneloven § 2-1 tredje ledd må begrensninger i det kommunale og fylkeskommunale selvstyre ha hjemmel i lov.²⁶Se NOU 2016:4, s. 23–24, fastslår utvalget at dersom det kommunale selvstyre skal begrenses, må slik begrensning gjøres i lov eller med hjemmel i lov. Utvalget skriver på s. 38 at kommunene er gjennom sine lovpålagte plikter en viktig del av ansvaret for at menneskerettighetsforpliktelser blir ivaretatt. Kommuneloven § 2-2 gir nærmere prinsipper for det lokale selvstyre. Her fremgår det at det lokale selvstyre ikke skal begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Grunnloven § 49 og kommuneloven § 2-1 tilsier at statlig styring må ha hjemmel i lov. Samtidig følger det av Grunnloven § 92 at statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene. Det er ikke tvilsomt at dette også omfatter kommuner.²⁷Grunnloven § 92. Se kap. 3. HR-2022-401-A avsn. 46 Det er likevel i praksis viktig å skille mellom lokale myndigheter som utgjør kommunesektoren på den ene siden, og statsforvaltningen på den andre siden, som blant annet omfatter departementer, statsministerens kontor, direktorater og statsforvaltere.²⁸Jon H. Fiva, Terje P. Hagen og Rune J. Sørensen, Kommunal organisering, 7. utg. (Oslo: Universitetsforlaget, 2014) s. 14. Når vi bruker begrepet sentrale myndigheter i rapporten, er det statsforvaltningen det henvises til.

Et gjennomgående begrep i rapporten er ordet menneskerettighetsarbeid. Med dette siktes det til arbeid og tiltak som iverksettes for å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene i praksis.