1. Introduksjon til veilederen

Denne veilederen er ment å være en verktøykasse eller et oppslagsverk for alle som i ulike sammenhenger har behov for å utrede problemstillinger som har sider til menneskerettighetene. Veilederen kan være nyttig for saksbehandlere på alle nivåer av offentlig forvaltning, for advokater eller rettshjelpere, for offentlige utvalg, studenter, ombud, selskaper, frivillige organisasjoner, politikere, journalister og andre. I tillegg til å omtale de menneskerettslige kildene og tolkningen av dem, handler veilederen om felles metodiske spørsmål for menneskerettighetsvurderinger i en norsk kontekst.

Veilederen er utarbeidet av Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) som et ledd i vårt mandat om å fremme og beskytte menneskerettighetene.¹NIM-loven § 1 Veilederen har en detaljert innholdsfortegnelse og et stikkordregister for å gjøre det enklere å manøvrere i dokumentet og finne frem til det man leter etter. Vi refererer til dommer og litteratur og andre rettskilder fortløpende i fotnoter, og har ikke egne registre over dette.

1.1 Bakgrunn

Den økende betydningen av menneskerettighetene er en av de viktigste endringene i norsk rett de siste tiårene. Menneskerettighetene angår alle mennesker i Norge, på ulikt vis og i ulike livsfaser, og har betydning for problemstillinger som oppstår i mange sammenhenger. Et vedtak om brukerstyrt personlig assistanse, de bygningsmessige vurderingene ved planlegging av nytt fengsel, en ny lov om motorferdsel i utmark, eller de overordnede prioriteringene for hvilke saker politiet skal etterforske, er eksempler på saker som kan kreve menneskerettslige vurderinger. Saker kan reise menneskerettslige problemstillinger selv om dette ikke fremgår eksplisitt, og det er derfor nødvendig med kunnskap og bevissthet om hva menneskerettigheter er.

For offentlige myndigheter, som stat og kommune, følger kravet til menneskerettslige utredninger av menneskerettighetene selv, som bl.a. nedfelt i Grunnloven § 92. Fordi offentlige myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene, må man utrede og fastlegge hvilke krav rettighetene stiller. For statlige myndigheter følger et slikt utredningskrav av utredningsinstruksens formålsbestemmelse, § 1-1, annet ledd, siste setning, og § 2-1, første ledd (3) om minimumskrav til utredning, som krever at man vurderer hvilke prinsipielle spørsmål tiltakene reiser. Både stat og kommune skal følge forvaltningsloven, som i lovens § 37 første ledd setter krav om at forskrifter skal opplyses så godt som mulig før vedtak treffes. Dette gjelder også enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 17. For kommunene er utredningsplikten også nedfelt i kommuneloven § 13-1 tredje ledd.

Denne veilederen er skrevet på bakgrunn av NIMs eget arbeid med utredning av menneskerettslige spørsmål i Norge. Etter å ha arbeidet med en rekke ulike problemstillinger i våre rapporter, årsmeldinger, utredninger (blant annet for offentlige myndigheter og utvalg), høringsuttalelser, rapportering til internasjonale overvåkningsorganer, arbeid med foredrag og annet, så vi et behov for å samle en del av de rettskildemessige og metodiske problemstillingene som ofte går igjen, i ett dokument.

Vi så også et behov for å bidra til at ulike instanser faktisk anvender menneskerettighetene konkret i sine rapporter, utredninger, høringsbrev o.l. Ofte behandles menneskerettighetene isolert, i et eget kapittel eller avsnitt, uten at de drøftes i lys av de aktuelle spørsmålene som reises. Vi håper at denne veilederen kan brukes til å løfte de relevante menneskerettighetene i konkrete saker.

1.2 Avgrensninger og struktur

Veilederen er ikke ment å dekke det materielle innholdet i menneskerettighetene, altså selve innholdet i den enkelte rettighet. Vi viser imidlertid gjennomgående til konkrete bestemmelser og konkrete problemstillinger som angår tolkningen av menneskerettighetene for å illustrere de metodiske poengene.

Vi behandler derfor ikke hver enkelt rettighet, konvensjon eller gruppe rettighetshavere. Veilederen er delt inn i ulike kapitler, som behandler flere menneskerettslige instrumenters betydning for de metodiske spørsmålene. Fordi veilederen er ment som et oppslagsverk, vil noen gjentakelser forekomme. Vi anbefaler å bruke veilederens innholdsfortegnelse og stikkordregister for å finne frem til relevante deler.

Gjennom hele veilederen vises det til eksempler på vurderinger eller utredninger som gjør bruk av de metodene og kildene vi anbefaler at man legger til grunn. Eksemplene er tatt inn for å vise til blant annet rettskildebruk eller bruk av momenter i drøftelser som vi mener er i tråd med kravene til en god utrednings- eller vedtaksprosess.

Den første delen av veilederen (kapittel 2) beskriver menneskerettslige rettskilder, og ulike måter å kategorisere menneskerettigheter på. I kapittel 3 omtales menneskerettslige plikt- og rettighetssubjekter, samt menneskerettighetenes anvendelsesområde. Kapittel 4 gjennomgår de folkerettslige metodene for tolkning av konvensjoner generelt og menneskerettighetskonvensjoner spesielt. Her gjennomgås særlig tolkning av EMK, av FNs menneskerettighetskonvensjoner, og av EØS-retten. Kapittel 5 gjennomgår vilkårene for å gjøre inngrep i menneskerettigheter, og hvilke menneskerettigheter det ikke kan gjøres inngrep i. Kapittel 6 gjennomgår metodiske sider ved diskriminering – og rekkevidden av diskrimineringsvernet som finnes i alle menneskerettighetskonvensjoner. Enkelte grupper og interesser krever også vurderinger som går utover de generelle menneskerettighetsvurderingene. Dette omfatter barn (kapittel 7), funksjonshemmede (kapittel 8), urfolk (kapittel 9) samt klima og miljø (kapittel 10). De generelle metodene og vurderingene som omtales i veilederen gjelder også for disse temaene, men i tillegg kommer særlige metodiske krav.

Veilederen tar ikke sikte på å være uttømmende når det gjelder menneskerettslige vurderinger.

Til slutt i veilederen (kapittel 11) har vi samlet noen praktiske henvisninger til relevante kilder.

Denne veilederen er skrevet med bidrag fra ulike ansatte i NIM. Redaktører for første utgave av publikasjonen var assisterende direktør Gro Nystuen og seniorrådgiver Kirsten Kolstad Kvalø. For andre utgave er redaktører assisterende direktør Gro Nystuen og rådgiver Vetle Magne Seierstad. Mange medarbeidere på NIM og flere eksterne har lest gjennom og kommentert ulike bidrag innenfor deres spesialfelter, herunder departementsansatte, ombud, akademikere og andre ressurspersoner. Vi vil rette en stor takk til alle bidragsytere for deres innspill og forbedringer.

Arbeidet med første utgaven av denne veilederen ble avsluttet i oktober 2023. Vi tar sikte på å revidere den med jevne mellomrom, etter hvert som nye rettslige avklaringer kan skape behov for oppdateringer. Vi tar gjerne imot forslag til endringer, forbedringer eller gode eksempler. Innspill kan sendes til NIM på epost på info@nhri.no.

Arbeidet med andre utgave er avsluttet i desember 2025.