Planene om gruvedrift ved Repparfjorden-Riehpovuotna i Finnmark har ført til stort engasjement og debatt, særlig rundt de negative miljømessige konsekvensene. Men hva med sakens menneskerettslige sider? 

Photo: Marcus Löfvenberg / Unsplash.

Vedtaket om driftskonsesjon for gruvedrift i et område hvor samiske interesser er betydelige, reiser enkelte menneskerettslige spørsmål. Myndighetene plikter å vurdere hvorvidt de konkrete planene for gruvedrift vil være i strid med den plikten staten har til å sikre at samisk kulturutøvelse inklusive næringsdrift kan fortsette i området, jf. Grunnloven § 108 samt Norges folkerettslige forpliktelser.

FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 legger skranker for hvilke typer tiltak som kan tillates iverksatt i et urfolksområde hvor tiltaket kommer i konflikt med etablerte næringer. Også ILO-konvensjon 169 om urfolks rettigheter legger føringer for myndighetenes plikt til å respektere urfolks bruksrettigheter i områder de tradisjonelt har benyttet til næringsdrift. Begge disse konvensjonene er inkorporert i norsk rett, førstnevnte med forrang, i Menneskerettsloven, sistnevnte i Finnmarksloven. I Nussir-saken kan både sjøsamenes og reindriftssamenes kulturutøvelse (inklusive næringsdrift) og bruksrettigheter påvirkes av etableringen av gruvedrift.

I driftskonsesjonsvedtaket vurderer departementet reindriftsinteressene og hensynet til samisk kultur, herunder spørsmålet om såkalte kumulative virkninger for reindriften i området. SP artikkel 27 og praksis omkring denne bestemmelsen er gjort rede for i konsesjonsvedtaket. Praksis fra FNs menneskerettighetskomité viser at vurderingen om et tiltak strider mot artikkel 27 vil bero på en samlet vurdering, hvor urfolks deltakelse i beslutningsprosessen, utredningsgrunnlaget, proporsjonaliteten og inngrepets omfang er sentrale elementer. I tillegg har det altså betydning om de berørte samiske interessene også tidligere har blitt negativt berørt av andre typer arealinngrep eller tiltak.

ILO-konvensjon 169 er imidlertid ikke drøftet i noen særlig grad. ILO-konvensjonens bestemmelser om konsultasjonsrett/plikt omtales riktignok i den grad de er omfattet av SP artikkel 27, men ILO-konvensjonens bestemmelser om ivaretakelse av urfolks bruksrettigheter til landområder, særlig artikkel 14 og 15, er ikke drøftet. NORUTs konsekvensutredning av virkningene for reindriftsnæringen fra 2011[1] konkluderer med at gruvedrift vil utgjøre et meget stort inngrep i livsgrunnlaget for de berørte reinbeitedistriktene, særlig distrikt 22 Fiettar, og sier at en vurdering av ILO-konvensjon 169 artikkel 5, 7 og 14 derfor anbefales gjennomført. NIM stiller spørsmål om det kan være en mangel ved saksbehandlingen at en slik vurdering av disse bestemmelsene i ILO-konvensjonen ikke er gjort i konsesjonsvedtaket.

I konsesjonsvedtaket sies det at ILO-konvensjonens bestemmelser om konsultasjonsrett «langt på vei anses som en konkretisering av SP artikkel 27, fordi Menneskerettskomiteen praksis har gitt artikkel 27 et innhold som innebærer at den stiller krav som er relativt sammenfallende med ILO-konvensjonens krav.» Denne setningen henspiller slik NIM forstår det på konsultasjonsretten, og ikke på ILO-konvensjonens materielle bestemmelser.

NIM mener at gruvedriften sett opp mot de forpliktelsene Norge har etter ILO-konvensjon 169, herunder særlig artikkel 14 og 15, burde vært vurdert i konsesjonsvedtaket. Hvis departementet anser en slik drøftelse for å ligge implisitt i drøftelsen av SP artikkel 27, burde dette ha vært klargjort. Hvis departementet mener at terskelen for inngrep som påvirker urfolks rettigheter til tradisjonell næringsvirksomhet er den samme i SP artikkel 27 og ILO-konvensjon 169, burde dette vært begrunnet.

I departementets vurdering av de kumulative virkningene for reindriften som vil oppstå på grunn av den planlagte gruvedriften, mangler det en helhetlig oversikt over det samlede inngrepsbildet. Departementet viser til tidligere vurderinger av om enkeltinngrep som direkte påvirker reindriften i området utgjør en krenkelse av SP artikkel 27, men foretar ingen samlet vurdering av inngrepenes kumulative virkninger som sådan.

NIM bemerker at det er staten og ikke tiltakshaver som er forpliktet til å sikre at menneskerettighetene ivaretas ved et slikt tiltak. I denne forbindelse pekes det på at vilkårene om avbøtende tiltak for å ivareta hensynet til videreføring av samisk reindrift i konsesjonsvedtaket ikke er like tydelige som Kommunal- og moderniseringsdepartementets (KMD) vilkår for godkjenning av reguleringsplanen for området. Dette gjelder kravene til tiltakshaver Nussir ASA om virksomhetens ansvar for å sikre at samisk reindrift og samisk kulturutøvelse (inkludert sjøsamisk naturbruk) fortsatt skal kunne utøves. NIM legger til grunn at KMDs vilkår ved godkjenning av reguleringsplanen forplikter tiltakshaver til å følge opp også disse. Vilkårene om avbøtende tiltak krever også oppfølgning og tilsyn fra statlige myndigheter.

Sametinget og reinbeitedistriktet fremholder at det foreligger brudd på regler om konsultasjonsplikt etter ILO-konvensjon 169 artikkel 6 og 7 i behandlingen av denne saken. NIM mener at departementet bør redegjøre for konsultasjonsprosessen, og vise til hvordan prosessen har bidratt til å oppfylle folkerettslige standarder for konsultasjoner og samenes rett til medvirkning i beslutningsprosesser som påvirker dem direkte. Det er ønskelig med en offentliggjøring av konsultasjonsprotokoller i tilknytning til saken.

De ovennevnte spørsmålene mener vi bør drøftes i den videre prosessen, herunder spørsmålet om behovet for ytterligere avbøtende tiltak for å ivareta hensynet til videreføring av samisk reindrift og øvrig samisk kulturutøvelse i området.

[1] NORUT Rapport 2011:2, Foreslått utbygging av Nussir gruver i reinbeitedistrikt 22 Fiettar: Konsekvenser for reindriften i 22 Fiettar og 20 Fálá, 15.april 2011.

Fakta: Prosessen om gruvedrift i Repparfjord

  • Kvalsund kommune vedtok reguleringsplanen som la grunnlaget for kobberutvinning for Nussir og Ulveryggen mai 2012.
  • Sametinget og Områdestyret for reindrift i Vest-Finnmark fremmet innsigelser til reguleringsplanen i 2012.
  • Meklinger førte ikke frem. Fylkesmannen i Finnmark anbefalte å ikke ta innsigelsene til følge.
  • Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjente Kvalsund kommunes reguleringsplan for Nussir-feltet og Ulveryggen i 2014, med vilkår om at Nussir ASA sikrer at reindriften og samisk kulturutøvelse i området kan videreføres.
  • Miljødirektoratet ga Nussir utslippstillatelse ved sjødeponi i 2016. Vedtaket ble påklaget, men Klima- og miljødepartementet opprettholdt tillatelsen til gruvedrift.
  • Nussir ASA søkte 2016 Direktoratet for mineralforvaltning om driftskonsesjon for å utvinne kobber i Repparfjord.
  • Under høringene om konsesjonssøknaden kom Sametinget med innsigelser på grunn av tiltakets påvirkning på samiske interesser.
  • Fiskeridirektoratet sa nei til driftskonsesjon på grunn av negative konsekvenser for fiskerinæringen lokalt og regionalt.
  • I mai 2018 holder Nærings- og fiskeridepartementet konsultasjoner med reindriften og lokalsamfunnet i Kvalsund i tråd med konsultasjonsavtalen av 2005.
  • Sametinget ble konsultert som ledd i ferdigstillelsen av vedtaket i januar og februar 2019.
  • Nærings- og fiskeridepartementet ga Nussir ASA driftskonsesjon i februar 2019.