Norge er part til Århuskonvensjonen, som er en internasjonal avtale som skal sikre oppfyllelse av retten til et sunt og levelig miljø for nåværende og fremtidige generasjoner. For å oppnå dette er konvensjonen basert på tre «pillarer»:
- Den skal sikre retten til miljøinformasjon.
- Den skal sikre allmennhetens rett til å delta i prosesser som påvirker miljø.
- Den skal sikre effektiv klage- og domstolsprøving.
Konvensjonen legger opp til at statene jevnlig må rapportere om sin gjennomføring av konvensjonen. Sist gang var i 2021, og nå i 2025 skal Norge igjen rapportere. Regjeringen sendte høsten 2024 sitt utkast til rapport på høring, noe NIM gav innspill til. Statspartene i Århuskonvensjonen har åpnet for at også andre sender inn supplerende rapporter – en mulighet NIM har benyttet seg av. Vi har levert en egen utredning som følge til myndighetenes rapport.
Her vil vi oppsummere de svakhetene i Norges gjennomføring som vi peker på i vår utredning.
Hele utredningen er tilgjengelig her
Les også vårt høringsinnspill til regjeringens rapport her
Konvensjonen vurderes ikke ved bruk av straff overfor miljøforsvarere
Et første poeng vi drøfter er at Århuskonvensjons artikkel 3(8) legger opp til en regel og et prinsipp om at miljøforsvarere ikke skal straffes. Rekkevidden og innholdet i denne regelen er etter NIMs syn uklart, og det eksisterer lite veiledende praksis.
Etter vår analyse kan bestemmelsen gi en beskyttelse av miljøforsvarere som skiller seg noe fra den generelle ytrings- og organisasjonsfriheten, ved at Århuskonvensjonen anerkjenner og beskytter et spesifikt formål – å sikre retten til et levelig miljø. Vurderingen av om straff er legitimt og forholdsmessig kan derfor bli noe annerledes under Århuskonvensjonen sammenlignet med vernet etter ytrings- og organisasjonsfriheten.
I vår rapport peker vi på at det gjøres gode og grundige vurderinger av straff i dag, holdt opp mot ytrings- og organisasjonsfriheten, og at straffenivået for miljøforsvarere som utøver sivil ulydighet generelt er lavt. Likevel er det en risiko for at Århuskonvensjonen ikke er korrekt gjennomført når artikkel 3(8) ikke drøftes eller anvendes av domstoler eller som grunnlag for regelverk – selv om dens innhold kan skille seg fra den generelle ytrings- og organisasjonsfriheten.
Manglende miljøinformasjon og deltakelse i visse tilfeller
Et annet poeng er at Århuskonvensjonen legger opp til en omfattende rett til tilgang på miljøinformasjon og deltakelse, i artiklene 4, 5 og 6.
Norge sikrer i stor grad dette gjennom for eksempel offentleglova, miljøinformasjonsloven og ved mulighetene til deltakelse som ligger i høringsrunder ved både lover og tiltak. Det er likevel verdt å peke på visse områder der vi, etter innspill og samtaler med sivilsamfunnet, mener det kan bli bedre:
Det gjelder for det første saksbehandlingstiden, som er det eneste området der Norge tidligere har fått kritikk av Århuskomiteen i en klagesak. Her stiller vi spørsmål ved om tilstanden har blitt bedre, og peker også på eksempler fra skogsektoren og saker for klagenemnda for miljøinformasjon som tyder på at klager enda kan ta for lang tid. Et problem under miljøinformasjonsloven og ved nemnda som særlig vanskeliggjør tilgang til miljøinformasjon er at den som er misfornøyd med et klagevedtak om å gi innsyn og vil bringe spørsmålet inn for retten, må saksøke den private klager (ikke staten eller nemda). Det innebærer at en klager både risikerer en lang saksbehandlingstid, og å måtte betale egne og motpartens saksomkor.
Andre problemer vi peker på er at det offentlige på noen områder klart mangler miljøinformasjon, som kan gjøre det vanskelig å sikre effektive prosesser for deltakelse og innspill. Et problem som har vært oppe flere ganger, sist med regjeringens naturmelding, er at det mangler en oversikt over tilstanden til norske økosystem. Dette gjør det vanskelig å sikre deltakelse og kunnskapsbasert politikk ved naturinngrep fordi det mangler informasjon til å vurdere hvor alvorlig inngrepet er opp mot tilstanden til norsk natur som sådan.
I utredningen peker vi også på potensielle svakheter ved muligheten til å delta i utformingen av norsk rovdyrpolitikk, og at det offentlige muligens har en overdreven bruk av fullstendig unntakelse på grunn av taushetsplikt og annet legitimt hemmelighold, fremfor å sladde eller gi delvis innsyn.
Lite effektiv domstolsprøving fordi sakskostnadene er for høye
Et hovedpoeng i utredningen, som vi også har spilt inn tidligere, er at sakskostnadene i miljøsaker er for høye og medfører at domstolene i liten grad er et effektivt virkemiddel for å sørge for at miljøregler respekteres og håndheves.
Århuskonvensjonen artikkel 9 skal sikre tilgang til klagemuligheter og domstolskontroll, og artikkel 9(4) krever blant annet at prosessene ikke er uoverkommelig dyre. Det bygger på en anerkjennelse av at miljøsaker skiller seg fra andre saker fordi individer eller organisasjoner som tar miljøsaker til retten typisk ikke har en egeninteresse, men handler i allmenhetens interesse ved å sørge for at miljørettslige krav og regler ivaretas.
Etter vårt syn inneholder ordlyden uoverkommelig dyrt to krav. For det første må det stilles krav til at selve kostnadsnivået ikke er uoverkommelig. For det andre må det stilles klarhetskrav til regelverket som regulerer kostnader, slik at det ikke blir uoverkommelig for parter i en sak å forutse sin økonomiske risiko.
I rapporten stiller vi spørsmål ved om begge disse kravene i artikkel 9(4) er korrekt gjennomført. Sakskostnadsnivået i Norge, og kostnadene ved norske domstolprosesser, er ofte veldig høye, med få- til-ingen avhjelpende faktorer. I tillegg blir man som hovedregel holdt ansvarlig for motpartens sakskostnader hvis man taper, også i saker mot staten, og unntak er prisgitt domstolenes vurdering av ganske skjønnsmessige kriterier.
Særlig kombinasjonen av høye kostnader, ileggelse av motpartens kostnader og lite forutsigbarhet skaper høye barrierer for å ta miljøsaker til domstolen. I vår utredning illustrerer vi at de norske reglene antakeligvis har hatt en avkjølende effekt, ved at det er veldig få miljøsaker i domstolene i Norge, også sammenlignet med våre nordiske naboer. Domstolene spiller generelt en liten rolle i miljøretten, noe som er uheldig både for rettsavklaring og regelhåndhevelse.
I rapporten drøfter vi også mulige løsninger, som begrensninger i hvilke sakskostnader man kan bli dømt til å betale, klarere vilkår for domstolenes skjønnsutøvelse og rettshjelp. Det er likevel mange løsninger som kan tenkes, også alternative tvistemekanismer, og her stiller Århuskonvensjonen bare krav til resultatet, ikke til hvilket verktøy og politiske valg statene ønsker å ta for å komme dit.