Norge er et av 48 land som er tilsluttet Europarådets konvensjon om tiltak mot menneskehandel (menneskehandelskonvensjonen). For å jevnlig overvåke statenes etterlevelse av konvensjonen, har Europarådet opprettet ekspertorganet GRETA.
GRETA offentliggjorde 8. juni sin fjerde evalueringsrapport av Norge. Rapporten dekker perioden 2022-2026. I forkant av rapporten har ekspertorganet vært på landbesøk i Norge, hatt møter med relevante sivilsamfunns- og myndighetsaktører, og mottatt skriftlige innspill. Rapporten skal etter planen behandles i starten av juli av konvensjonens statspartskomité, som består av representanter fra medlemslandene.
GRETAs anbefalinger er ikke i seg selv rettslig bindende for norske myndigheter, men gir uttrykk for faglige vurderinger og råd som kan bidra til bedre etterlevelse av konvensjonen.
GRETAs rapport kan leses i sin helhet her.
Positiv utvikling
GRETA påpeker flere positive tiltak fra norske myndigheter i forebygging og bekjempelse av menneskehandel.
GRETA berømmer blant annet Norge for lanseringen av en ny nasjonal strategi mot menneskehandel, som kom i 2025. Organet oppfordrer myndighetene til å følge opp strategien med tilstrekkelig finansiering som sikrer at den gjennomføres i praksis.
GRETA ønsker også velkommen tildelingen av NIM som nasjonalt uavhengig overvåkningsorgan for menneskehandelskonvensjonen, som er anbefalt etter konvensjonens artikkel 29 nr. 4. NIM ble tildelt denne rollen av Stortinget tidligere i år. GRETA oppfordrer myndighetene til å sikre at NIM tildeles tilstrekkelige ressurser og tilgang til nødvendig informasjon for å utføre mandatet.
Ekspertorganet peker også på flere lovendringer som vil kunne bidra til å styrke innsatsen mot menneskehandel. Blant annet viser GRETA til:
- Ikrafttredelse av den nye voldserstatningsloven, som gjør det mulig for ofre for menneskehandel å motta erstatning fra staten i tilfeller der gjerningsmannen ikke betaler.
- Endringer i arbeidsmiljøloven som styrker utnyttelse i arbeidslivet og innføring av egne straffebud mot lønnstyveri og grovt lønnstyveri i straffeloven.
- Endringer i barnevernsloven som styrker beskyttelsen mot barne- og tvangsekteskap.
Utfordringer og anbefalinger
GRETA påpeker samtidig en rekke utfordringsområder, hvor Norges innsats mot menneskehandel bør styrkes. Ekspertorganet fremmer blant annet anbefalinger om identifisering av ofre, refleksjonsperioden i utlendingssaker, etterforskning og straffeforfølgning, beskyttelse av ofre mot straffeforfølgning, forebygging og støtte til sårbare grupper og utnytting på digitale plattformer.
Identifisering av ofre for menneskehandel
GRETA uttrykker bekymring for svakheter i dagens system for identifisering av ofre for menneskehandel. Dette er et av områdene hvor GRETA påpeker at Norge har mottatt gjentatte anbefalinger også i tidligere evalueringsrunder, uten at disse er tilstrekkelig fulgt opp av myndighetene. Ifølge GRETA er det dermed behov for særskilt prioritert innsats fra myndighetene for å adressere denne tematikken.
Organet peker på at dagens system for identifisering av mulige ofre er fragmentert, og på ulike områder preget av mangelfull ansvarsfordeling, kompetanse og prioritering. Dette øker risikoen for flere ofre for menneskehandel ikke identifiseres, og dermed ikke får beskyttelsen og bistanden de trenger.
På bakgrunn av dette anbefaler GRETA særlig å opprette en nasjonal henvisningsmekanisme (NRM) som definerer rollene og ansvaret til samtlige førstelinjeaktører som kan komme i kontakt med ofre for menneskehandel. Prosedyrene bør ifølge GRETA gjelde for alle ofre, uavhengig av hvor de blir identifisert. Regjeringen har varslet at den vil etablere en slik mekanisme i gjeldende strategi mot menneskehandel.
GRETA peker særlig på mangler i identifiseringen av mindreårige som utsettes for menneskehandel. Organet anbefaler derfor at den overnevnte mekanismen tilpasses barns særskilte behov.
Refleksjonsperiode i utlendingssaker
Et annet område hvor GRETA mener det er behov for prioritert innsats fra myndighetene på grunn av mangelfull oppfølging av tidligere anbefalinger, er knyttet til refleksjonsperioden til utenlandske ofre for menneskehandel.
Utlendingsforskriften § 8-3 åpner for at det kan innvilges oppholdstillatelse i seks måneder i tilfeller der det er grunn til å tro at en utlending er utsatt for menneskehandel og vedkommende er innstilt på å motta hjelp og følge opp tiltak som tilbys.
Etter GRETAs vurdering oppfyller dagens regelverk knyttet til refleksjonsperioden til utenlandske ofre for menneskehandel ikke menneskehandelskonvensjonens krav. Organet peker på ulike betingelser i dagens ordning som de mener det ikke er adgang til å stille. GRETA anbefaler at myndighetene sikrer at refleksjonsperioden oppfyller kravene etter konvensjonens artikkel 13 og at alle antatte utenlandske ofre omfattes av ordningen.
Etterforskning og straffeforfølgning
GRETA uttrykker også bekymring for at det ikke gis tilstrekkelige ressurser og oppmerksomhet til etterforskning av menneskehandel i politiet og påtalemyndigheten. Organet peker på at antallet menneskehandelssaker registrert av politiet har gått ned over flere år og at antallet domfellelser er lavt, særlig knyttet til utnyttelse i arbeidslivet. GRETA påpeker at mange saker som etterforskes som menneskehandel enten henlegges eller omklassifiseres til mindre alvorlige lovbrudd, som hallikvirksomhet eller arbeidslivskriminalitet.
Ekspertorganet er bekymret for at disse forholdene delvis kan forklares av utilstrekkelig kompetanse og redusert prioritering av menneskehandelssaker i politiet og påtalemyndigheten.
GRETA oppfordrer norske myndigheter til å styrke strafferettsapparatets respons på menneskehandel. Blant annet anbefaler organet å sørge for mer proaktiv og effektiv etterforskning i menneskehandelssaker, samt sørge for at lovbrudd knyttet til menneskehandel straffeforfølges som dette og ikke som andre eller mindre alvorlige lovbrudd. I tillegg anbefaler GRETA å tilføre flere ressurser til politiets spesialiserte enheter for menneskehandel og gi ytterligere opplæring til etterforskere, påtalemyndigheten og dommere om tematikken.
Beskyttelse av ofre mot straffeforfølgning
GRETA anbefaler også at norske myndigheter iverksetter tiltak for å sikre bedre oppfyllelse av menneskehandelskonvensjonens prinsipp om at ofre for menneskehandel ikke skal straffeforfølgelses for straffbare handlinger de har blitt tvunget til å begå som en del av utnyttelsen.
Organet uttrykker bekymring for at prinsippet om beskyttelse mot straffeforfølgning ikke anvendes tilstrekkelig og konsekvent av påtalemyndigheten og domstolene i praksis, og viser til tilfeller hvor det ifølge GRETA er risiko for at ofre for menneskehandel kan ha blitt straffeforfulgt for straffbare handlinger de ble tvunget til å begå. GRETA knytter dette blant annet til mangelfulle prosedyrer for identifisering av ofre, samt at det mangler det en egen lovbestemmelse om prinsippet om straffrihet i norsk rett.
For å ivareta menneskehandelsofres rett til beskyttelse mot straffeforfølgning oppfordrer GRETA blant annet norske myndigheter til å sikre bedre identifisering av ofre og oppfordre påtalemyndigheten til å i større grad vurdere om mistenkte kan være et mulig offer for menneskehandel. GRETA anbefaler også at det innføres en særskilt lovbestemmelse om prinsippet om straffrihet for ofre i norsk rett.
Forebygging og støtte til sårbare grupper
GRETA fremmer også en rekke anbefalinger til myndighetene om å styrke og videreutvikle forebyggings- og støttetiltak rettet mot sårbare grupper med særlig risiko for å bli utsatt for menneskehandel. GRETA trekker særlig frem behovet for tiltak rett mot personer i prostitusjon, migrantarbeidere, og barn og unge. I tillegg omtales asylsøkere, personer med funksjonsnedsettelser og LHBTI-personer.
GRETA fremmer en rekke spesifikke anbefalinger knyttet til de ulike gruppene, blant annet om kunnskapsheving blant sårbare grupper, lovendringer, kontrolltiltak, forskning og kompetanseheving i offentlige tjenester.
Utnytting på digitale plattformer
GRETA uttrykker også bekymring for at gjerningsmenn i økende grad tar i bruk digitale plattformer for å rekruttere og utnytte mulige ofre for menneskehandel.
Organet etterlyser derfor at det utvikles ytterligere tiltak for å forebygge menneskehandel som fasiliteres ved bruk av IKT, blant annet ved å utvikle digitale verktøy og øke kapasiteten i politiet og tilsynsmyndighetene til å drive mer proaktiv etterforskning på digitale flater. GRETA peker også på behovet for å utvikle prosedyrer for informasjonsdeling og samarbeid med selskaper som besitter relevante data, samt utvikle målrettede digitale sikkerhets- og forebyggingstiltak for å beskytte mindreårige.