Dette er et sammendrag av rapporten «Klima og menneskerettigheter».
Hele rapporten kan du lese her.
Hva er sammenhengen mellom klima og menneskerettigheter?
Klimaendringene er den største trusselen mot realisering av menneskerettighetene, noensinne. Den mest grunnleggende sammenhengen mellom klimaendringer og menneskerettigheter gjelder forpliktelsen til å avverge at ytterligere klimaendringer finner sted. Menneskerettighetene kan også forplikte til tilpasning til klimaendringer, og fordre særlige vurderinger ved enkelte klimatiltak. Det er forpliktelsen til å avverge klimaendringer som er tema for denne rapporten.
Hvilke naturvitenskapelige premisser bygger NIMs vurderinger på?
NIM har gitt CICERO Senter for klimaforskning i oppdrag å redegjøre for sammenhengen mellom klimagassutslipp og klimarisiko. CICERO beskriver hvordan menneskelig aktivitet har endret temperaturen sterkt i forhold til naturlig variasjon de fleste steder. Fortsatt klimapåvirkning, spesielt fra CO2 som akkumuleres i atmosfæren og dermed driver en videre oppvarming på både kort og lang sikt, er umiddelbart med på å øke mange typer klimarisiko. Klimarisiko vurderes generelt å øke i takt med den globale oppvarmingen og er eksempelvis markant større ved 2 grader enn ved 1,5 grader. Klimaendringene bidrar allerede i dag til en økning i mange typer klimarisiko, for både natur, samfunn og mennesker. Videre utslipp, også fra Norge, vil forsterke denne risikoen, både lokalt og globalt.
Gir Grunnloven § 112 rettigheter på klimaområdet?
Rett til et trygt klima
Rapporten argumenterer for at Grunnloven § 112, etter sin ordlyd, formål, nyere forarbeider, systematikk og reelle hensyn gir rettigheter for nålevende individer og etterslekten. Bestemmelsen er etter forarbeidene ment å hindre en utvikling som går i miljøfiendtlig retning, og skal sikre tilfredsstillende livsvilkår også i fremtiden. Bestemmelsen gir rett til et sunt miljø og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares, og gir etter NIMs vurdering derigjennom rett til et klimasystem som sikrer disse interessene. Rapporten argumenterer for at rettigheten motsvares av negative og positive forpliktelser. Statlige myndigheter har plikt til å respektere rettigheten, jf. § 92 og § 112 første og annet ledd forutsetningsvis, og til å sikre gjennomføringen av rettigheten, jf. § 112 første ledd jf. tredje ledd.
1,5-gradersmålet som tålegrense
Grunnloven § 112 gir rett til en viss miljøkvalitet, og det må etter NIMs vurdering innebære en nedre tålegrense basert på naturvitenskap. I samsvar med klimaloven § 4 jf. Parisavtalen artikkel 2.1 a må tålegrensen i lys av føre var-prinsippet fastsettes til 1,5 graders oppvarming. Under enhver omstendighet kan tålegrensen ikke overstige godt under 2-gradersmålet. Det innebærer forutsetningsvis en plikt til å avstå fra nye store utslipp som ikke er forenelig med å begrense oppvarmingen til denne tålegrensen, og til å kutte utslipp for å lojalt bidra til å holde oppvarmingen under 1,5 grader. Ordlyden i tredje ledd kan tilsi at tiltak må iverksettes innenfor norsk rådighetsområde, for å kunne etterprøve at tiltakene faktisk «gjennomfører» forpliktelsene på en adekvat og nødvendig måte.
Omfatter eksporterte utslipp
Rapporten argumenterer for at Grunnloven § 112 omfatter utslipp med opphav fra norsk territorium som norsk myndighetsutøvelse er nødvendig årsak til. Staten eier forekomstene av olje og gass under havbunnen, og utvinning er betinget av tillatelser. Selv om eksporterte forbrenningsutslipp tar en omvei om utlandet, er norsk myndighetsutøvelse en nødvendig forutsetning for at klimagassmolekyler fra norsk sokkel endrer balansen i atmosfæren. Staten har derfor etter NIMs vurdering et menneskerettslig ansvar etter Grunnloven § 112 for eksporterte utslipp fra norsk olje og gass. Det er i samsvar med miljørettslig lovgivning og folkerettslige forpliktelser om å likestille grenseoverskridende miljøvirkninger.
Samlet klimapåvirkning må utredes før tillatelser
Grunnloven § 112 annet ledd gir rett til innsyn, og en plikt for myndighetene til å utrede tillatelser til inngrep som kan medføre store klimagassutslipp i inn- og utland. Utredningene må etter NIMs syn vurdere og synliggjøre hvordan samlede potensielle utslipp fra enkeltstående tillatelser er forenelig med gjenværende karbonbudsjett, kritiske tålegrenser og øvrige utslipp. Ettersom kunnskapsgrunnlaget om tålegrenser er under utvikling, og karbonbudsjettet minker raskt, bør slike utredninger foretas tidsnært og på et oppdatert grunnlag.
Domstolskontroll
Domstolenes kontroll med Grunnloven § 112 bør etter NIMs syn være forholdsvis sterk der handlinger eller unnlatelser kan medføre langsiktige og irreversible klimakonsekvenser. Det er nødvendig for å vareta etterslektens og yngre generasjoners rett til et trygt klima. Når det gjelder denne type individuelle rettigheter til liv og privatliv, er domstolskontrollen tradisjonelt sterk. Og selv om det demokratiske hensynet til flertallets handlefrihet taler mot sterk domstolskontroll, trekker hensynet til vern av urepresenterte unge og ufødte generasjoner i motsatt retning. Tradisjonelle innvendinger mot å båndlegge flertallet gjennom konstitusjonelle skranker kommer i slike tilfeller også i en annen stilling, da etterslekten utgjør et potensielt større flertall som i dag ikke er representert demokratisk.
Gir Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) plikt til å avverge klimaendringer?
Miljø i EMDs praksis
EMK gir ingen rett til et rent og stille miljø. Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD), som tolker EMK med bindende virkning for statene, har imidlertid i nær 300 saker anvendt rettigheter i konvensjonen i miljøsaker. EMD har ennå ikke avgjort klager om klimagassutslipp. Hvorvidt EMK oppstiller en positiv forpliktelse til å avverge farlige klimaendringer, må besvares ut fra EMDs metode i lys av foreliggende praksis og formål.
Retten til liv
EMK artikkel 2 verner retten til liv og forplikter staten til å beskytte mot reell og overhengende fare for tap av liv ved miljøfare. Vernet omfatter etter EMDs praksis generell samfunnsrisiko. Det er ikke tvilsomt at risikoen for farlige klimaendringer er reell, men det er omtvistet om risikoen er overhengende. EMD har i andre typer saker ansett hypotetisk risiko opptil 20-50 år frem i tid som tilstrekkelig for vern. Klimagassutslipp endrer umiddelbart balansen i atmosfæren, med langtidsvirkning fra spesielt CO2. Risikoen for farlige klimaendringer er med andre ord umiddelbar og latent. Det tilsier etter NIMs vurdering at risikoen for farlige klimaendringer er overhengende, og at EMK artikkel 2 kommer til anvendelse. Rapporten argumenterer ut fra EMDs praksis og folkerett for at det ikke kan være ansvarsfriende at flere stater er skyld i klimaendringene.
Retten til hjem og privatliv
EMK artikkel 8 forplikter staten til å beskytte individers helse og velvære i tilfeller der det er etablert en «sufficiently close link» mellom en fremtidig miljøfare og privatlivsinteresser eller hjem. EMD har anvendt bestemmelsen på miljøfare der risikoen er betinget av flere hypotetiske årsakskjeder, se for eksempel Hardy and Maile. Risikoen for klimaendringer er som nevnt umiddelbar og latent. Det er veletablert gjennom FNs klimapanels rapporter og nasjonale utredninger at klimagassutslipp forårsaker klimaendringer. Linken er dermed etter NIMs syn «sufficiently close». Bestemmelsen er derfor i utgangspunktet anvendbar.
Adekvate og nødvendige tiltak
Rapporten argumenterer for at staten ikke vil ha oppfylt sin positive sikringsplikt etter EMK artikkel 2 og 8 dersom beslutningsprosesser forut for punktutslipp ikke er i samsvar med EMDs krav. Staten vil etter NIMs syn heller ikke ha oppfylt sikringsplikten hvis det ikke er iverksatt adekvate og nødvendige tiltak for å avverge risikoen. Hva som er tilstrekkelige tiltak, kan etter EMDs metode fastlegges ut fra andre folkerettslige regler og konsensus. Det er veletablert internasjonal konsensus at oppvarmingen må begrenses til 1,5 grader celsius for å unngå farlige klimaendringer. Ifølge FNs klimapanel (IPCC) innebærer det kutt på minst 25 prosent innen utgangen av 2020, og minst 45 prosent innen 2030, med netto nullutslipp innen 2050. Nederlandsk høyesterett har på denne bakgrunn konkludert at utslippskutt på minst 25 prosent innen utgangen av 2020 er nødvendig for ikke å bryte EMK artikkel 2 og 8.
Byrde og skjønnsmargin
Statene kan ikke pålegges en umulig eller uforholdsmessig byrde, og EMD tilkjenner statene skjønnsmargin ved vurderingen av tiltak. Det er ikke avklart om statene kan påregne en tilsvarende vid skjønnsmargin i klimasaker som EMD har tilkjent ved miljøfarer som er «beyond human control».
Kan miljøforeninger påklage EMK-brudd?
Nasjonalt har miljøvernforeninger adgang til å påberope EMK representativt, jf. tvisteloven § 1-3, jf. 1-4. Klageadgangen til EMD er derimot forbeholdt klagere som hevder å være direkte berørt av krenkelsen. Der det er nødvendig for å sikre effektive rettigheter, har EMD likevel akseptert klager fra organisasjoner over abstrakte krenkelser uten individualiserte ofre, se for eksempel masselagring av data og hemmelig overvåkning. Rapporten argumenterer for at det derfor ikke kan utelukkes at EMD vil kunne åpne for at miljøorganisasjoner kan påklage krenkelser av personlige rettigheter som verner mot farlige klimaendringer.
Gir FNs menneskerettighetskonvensjoner rettigheter på klimaområdet?
Største trussel
FNs høykommissær for menneskerettigheter anser klimaendringene som den største trusselen mot menneskerettighetene. FNs menneskerettskomité, som overvåker etterlevelsen av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP), har uttalt at klimaendringer er en av de mest presserende truslene mot retten til liv og velvære for nålevende og kommende generasjoner. I miljøklager har komiteen uttalt at stater må iverksette «all appropriate measures» for å adressere farer ved «general conditions in society», herunder trusler fra forurensning. Komiteen har uttalt at retten til liv kan gi et vern mot reell risiko for livstruende klimaendringer, jf. Teitiota-saken.
Klimaklager til FN-organene
FNs menneskerettskomiteer har flere klimaklager til behandling. En av klagene er fremmet av Greta Thunberg og andre barn til FNs barnekomité med påstand om at innklagede land bryter FNs barnekonvensjon ved ikke å iverksette utslippskutt i tråd med 1,5-gradersmålet for å beskytte barns rett til liv, helse, kultur og barnets beste. Klagen er ikke avgjort.
Anbefaler stans i oljeleting
FNs menneskerettskomitéer har stadig oftere omtalt klimagassutslipp i sine anbefalinger til Norge. FNs spesialrapportør for menneskerettigheter og miljø har argumentert for at Norge har en menneskerettslig plikt til å avslutte oljeleting.
Har klimafordrevne rett på internasjonal beskyttelse?
Klimafordrevne vil ikke oppfylle vilkår for å anses som flyktninger etter Flyktningkonvensjonen. FNs menneskerettighetskomité har imidlertid i en klagesak mot New Zealand uttalt at klimafordrevne kan ha rett til internasjonal beskyttelse etter SP artikkel 6, som beskytter mot retur ved reell risiko for tap av liv.
EMD har ennå ikke tatt stilling til om klimafordrevne kan ha et vern etter EMK artikkel 3. Bestemmelsen verner mot utsendelse ved reell risiko for umenneskelig eller nedverdigende behandling i opprinnelseslandet. EMD har tidligere uttalt at vernet gjelder uavhengig av hva slags type risiko det er tale om, og kan aktualiseres i en situasjon med ekstrem nød «incompatible with human dignity», jf. M.S.S. Det kan gi holdepunkter for at klimafordrevne i prekære situasjoner kan ha krav på vern, men spørsmålet må anses uavklart.
Hva er status i internasjonale klimasøksmål basert på menneskerettigheter?
Det pågår et tusentall klimasøksmål i verden, og minst 38 av dem er basert på menneskerettigheter. Tallet er økende. Per i dag er det 11 pågående og avgjorte søksmål basert på EMK, 3 klager basert på FNs menneskerettskonvensjoner, ett basert på EUs pakt om grunnleggende rettigheter, og flere basert på nasjonale rettigheter. Rettighetene som oftest påberopes er retten til liv, privatliv, hjem og helse, samt retten til miljø.
Søksmål basert på EMK har vunnet frem i Nederland, men er avvist på prosessuelt grunnlag i Sveits og Irland. Det irske søksmålet førte likevel frem basert på nasjonale regler, se tilsvarende søksmål mot en tredje rullebane på Heathrow i Storbritannia. Det sveitsiske søksmålet vil klages inn for EMD. Felles for flere av søksmålene er uenighet om adgangen til å prøve sakene for domstolene, men enighet om sammenhengen mellom klimagassutslipp og klimaendringer.
Hvordan vil NIM arbeide med menneskerettslige klimaforpliktelser fremover?
NIM vil overvåke dette menneskerettslige området nøye fremover. Mens denne rapporten har vurdert forpliktelser som ligger på statlige myndigheter, vil NIM i sitt videre arbeid også følge med på selskapers etterlevelse av aktsomhetsplikten på klimaområdet, jf. FNs veiledende prinsipper for næringslivets menneskerettighetsansvar (UNGP).