Kommentar av direktør Adele Matheson Mestad og fagdirektør Vidar Strømme. Opprinnelig publisert i Rett24 29. august 2023.
NIMs utredning i kjølvannet av 25. juni-utvalgets rapport har skapt debatt. Det setter vi pris på – faglig diskusjon om noe så viktig som forsamlingsfriheten bidrar til å øke både kunnskapen og bevisstheten om den.
Saken skal behandles i Kontroll- og konstitusjonskomiteen, og vi vil derfor ikke gå i noen detaljert polemikk om de spørsmålene rapporten gjelder før komiteens behandling. Vårt rettslige syn fremgår av vår vurdering. Alle leser imidlertid ikke lange rapporter og vurderinger, og offentlig debatt kan være en vel så viktig kilde til et opplyst ordskifte. Vi klargjør derfor hovedinnholdet i vurderingen vår her:
Må balanseres
NIM har vurdert hvordan politietaten kan sikre at forsamlingsfrihet og likebehandling ivaretas når myndighetene har informasjon om at det foreligger risiko for livstruende vold. Vi har foretatt vurderingen fordi vi ønsker å bidra til politiets oppfølging av anbefalingene fremsatt av 25. juni-utvalget.
Når fredelige forsamlinger er mulige terrormål, kan forsamlingsfriheten måtte balanseres mot myndighetenes plikt til å sikre liv. Vår rettslige vurdering bygger på det faktiske hendelsesforløpet som er beskrevet i 25. juni-utvalgets rapport. Vurderingen gjelder den begrensede delen av rapporten som konkluderer med at politiets anbefaling om utsettelse av minnemarkeringen den 27. juni 2022 innebar to menneskerettighetsbrudd: Brudd på forsamlingsfriheten etter EMK art. 11, og brudd på diskrimineringsforbudet i EMK art. 11 sammenholdt med art. 14. For å kunne gi råd om hvordan politiet burde følge opp utvalgets anbefaling om bedre sikring av menneskerettighetene fremover, har vi med dette utgangspunktet foretatt en selvstendig og uavhengig vurdering av utvalgets menneskerettslige konklusjoner.
Tre grunner
Utsettelsen av solidaritetsmarkeringen fikk alvorlige og negative konsekvenser ved at de skeive miljøene gikk glipp av muligheter til å ytre seg og møtes i det offentlige rom. Dette rammet mange som var i en særlig sårbar situasjon, og som hadde et stort behov for å samles og støtte hverandre etter en dramatisk og traumatisk hendelse. Disse alvorlige konsekvensene gjør likevel ikke at anbefalingen om utsettelse nødvendigvis rettslig sett er et brudd på noens menneskerettigheter. Vi konkluderer, i motsetning til utvalget, med at anbefalingen ikke utgjorde et slikt brudd, av særlig tre grunner:
For det første stiller vi spørsmål ved hvorvidt en anbefaling om utsettelse uten noen direkte rettslige konsekvenser i det hele tatt utgjør et inngrep i forsamlingsfriheten. Hvis det ikke rettslig sett foreligger et inngrep, er de øvrige vurderinger utvalget (og vi) gjør, irrelevante. Vi har ikke funnet eksempler fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) som underbygger at en anbefaling av den typen som ble gitt, i den situasjonen den ble gitt i, kan utgjøre et inngrep. Om vi likevel anser anbefalingen for et inngrep, er inngrepet av en karakter som er vesentlig mindre tyngende enn for eksempel bruk av rettslige sanksjoner, som straff, eller bortvisning, som de fleste sakene i EMD omhandler. Dette har betydning for vurderingen av om inngrepet i forsamlingsfriheten kan anses som forholdsmessig.
For det andre har vi vært opptatt av et spørsmål som utvalget ikke har behandlet: Hvilken menneskerettslig betydning hadde sikkerhetssituasjonen da anbefalingen ble gitt? Etter EMDs praksis om retten til liv, kan statens plikt til å sikre denne rettigheten innebære at myndighetene må gi informasjon og advarsler og offentliggjøre risikovurderinger i visse situasjoner hvor det foreligger reell og umiddelbar fare for liv. NIM drøfter en slik informasjonsplikt generelt, og har ikke konkret tatt stilling til hva politiet eventuelt hadde plikt til å informere eller advare om, og ellers foreta seg. Plikten til å sikre retten liv virker også inn i vurderingen av om anbefalingen om utsettelse er et forholdsmessig inngrep i forsamlingsfriheten etter EMK art. 11.
For det tredje, men kanskje viktigst: I den konkrete forholdsmessighetsvurderingen er det vårt syn at anbefalingen om å utsette solidaritetsmarkeringen uansett ikke var uforholdsmessig, noe som er et nødvendig vilkår for å konstatere menneskerettighetsbrudd. Praksis fra EMD viser at myndighetene har et ganske stort handlingsrom til å gi anvisninger om tid, sted og rom for forsamlinger. Det er der også et avgjørende skille mellom inngrep basert på innholdet i ytringer, hvor staten har et lite handlingsrom, og inngrep basert på for eksempel sikkerhet og ordensmessige forhold – hvor statens handlingsrom er vesentlig større. Utvalget er selv tydelig på at anbefalingen ble gitt av sikkerhetsgrunner, ikke av “vikarierende” grunner. De er også tydelige på at situasjonen var uavklart. Beslutningstakerne satt med informasjon om at
- det terrorangrepet som allerede var utført trolig hadde vært planlagt,
- syv personer kunne ha tilknytning til saken hvorav en var uidentifisert,
- PST hadde ikke kontroll på disse personene,
- det dreide seg om personer som kunne være villige til å ofre seg,
- det kunne være foretatt våpenanskaffelser,
- trusselnivået var satt opp til 5 (ekstraordinært).
Retten til liv
På denne bakgrunn advarte PST mot gjennomføring. Slik utvalget beskriver situasjonen, ble politiets anbefaling om utsettelse gitt i en uoversiktlig situasjon hvor det måtte fattes raske beslutninger på usikkert faktagrunnlag, og hvor det var ulike vurderinger av hva som var det beste handlingsalternativet for å møte den alvorlige risikoen som forelå. I slike tilfeller følger det av praksis fra EMD at myndighetene har et betydelig handlingsrom. Selv om man skulle legge til grunn at avgjørelsen om anbefaling om utsettelse skulle være beheftet med saksbehandlingsfeil, ville en slik feil neppe kvalifisere til menneskerettighetsbrudd. I de sakene hvor EMD slår ned på prosessuelle svakheter, er det primært ved mistanke om at inngrep i forsamlingsfriheten som begrunnes med sikkerhetshensyn eller andre legitime hensyn, i realiteten er motivert av et ønske om å begrense uønskede ytringer. Det er som sagt ingenting i utvalgets rapport som tyder på at dette var tilfellet her, noe også utvalget selv fremhever.
NIMS mandat er å fremme og beskytte menneskerettighetene, blant annet gjennom å bidra til klargjøring av menneskerettslige grenser. Vi er uavhengige og bygger våre vurderinger på vårt beste faglige skjønn, enten det fører til konklusjoner i statens favør eller ikke. I dette tilfellet har vi også pekt på at hvis myndighetene i forlengelsen av slike evalueringer blir for tilbakeholdne med å gi informasjon, råd og anbefalinger basert på den kunnskapen de har om terrorfare, kan dette også true menneskerettighetene: Skytingen den 25. juni 2022 viser tydelig at terrorfare også kan utgjøre en særdeles alvorlig trussel mot skeives rettigheter – inklusive retten til liv.
Poenget med NIMs vurdering har altså vært å gi råd som kan gjøre politiet bedre rustet til å ivareta og sikre skeives og andres menneskerettigheter, og slik følge opp utvalgets egne anbefalinger. For å bidra til dette fremmer vi flere anbefalinger om hvordan politiet bedre kan ivareta forsamlingsfriheten i fremtiden, blant annet gjennom revisjon av politiloven, styrking av kommunikasjon innad i etaten, notoritet om beslutninger, saksbehandling samt tiltak for å styrke dialog med og tillit i berørte miljøer. Vi vil følge med på hvordan disse anbefalingene hensyntas fremover.