NIM har sendt brev til landets kommunedirektører. Formålet med brevet er å oversende kurs, verktøy og ressurser NIM har utarbeidet for å bistå kommunene med å styrke arbeidet med å gjennomføre menneskerettighetene lokalt. I tillegg gir NIM noen overordnede råd til hvordan kommunene kan få en mer systematisk tilnærming til menneskerettighetene.
NIM har sendt brev til samtlige politiske partier representert på Stortinget. Formålet med brevet er å oversende noen av NIMs ressurser om menneskerettigheter rettet mot folkevalgte, og tilby faglige bidrag til partiene om menneskerettslige spørsmål. Utenom adresselinjen er brevene identiske.
NIM har sendt brev til landets statsforvaltere. Formålet med brevet er å aktualisere kommunenes menneskerettighetsansvar, og oversende NIMs kurs og ressurser for å styrke kommunenes arbeid med menneskerettigheter.
«Fortiden må alle kjenne, den kan vi ikke endre. Men det vi kan gjøre noe med er de handlinger som bygger fremtiden», sa sametingspresident Silje Karine Muotka i sin tale til plenum da hun innledet Sametingets behandling av Sannhets- og forsoningskommisjonen sin rapport. I dag kom også nyheten om at reineierne i Nord-Fosen siida har kommet til enighet med vindkraftutbygger.
Historisk behandling
Denne uken behandler Sametinget Sannhets- og forsoningskommisjonens rapport i plenum. Gjennom åtte saker skal representantene gjennomføre Sametingets vurdering av rapporten. NIM er tilstede under behandlingen.
«Dette er en sak som har mange sider til menneskerettighetene. Dette handler om et oppgjør med historisk urett, og om hvordan samers menneskerettigheter kan realiseres i tiden som kommer», uttaler NIMs direktør Adele Matheson Mestad. «Sametinget sender med dette også et viktig signal om solidaritet med kvener/norskfinner og skogfinner som har lidd under fornorskningspolitikken.»
Sannhets- og forsoningskommisjonen har i fem år jobbet med tre store oppgaver. Kommisjonen skulle
Foreta en historisk kartlegging som beskriver norske myndigheters politikk overfor samer, kvener/norskfinner og skogfinner.
Kommisjonen har innhentet 760 personlige historier som har blitt analysert som til sammen har utgjort et viktig materiale for kommisjonens forståelse av fornorskningspolitikken. Fornorskningspolitikken er fortsatt ukjent og uklart for mange. NIM er derfor enig med kommisjonen om at kunnskapsformidling om fornorskningspolitikken og dens konsekvenser bør styrkes i undervisningen i grunnskole, i videregående skole og ved høyskoler og universitetene.
Menneskerettighetene skal bidra til å sikre minoritetene fortsatt utvikling av sin kulturelle identitet. Ingen skal nektes retten til å utvikle sitt språk, kultur og samfunnsliv, og myndighetene må treffe konkrete tiltak for å sikre disse rettighetene.
Rapporten utgjør et viktig grunnlag for å forstå de menneskerettslige utfordringene disse gruppene opplever i dag. Samfunnet har nå en unik mulighet til å iverksette effektive og helhetlige tiltak for å bygge tillitt og forsoning.
Rapporten viser blant annet at språk og kultur har gått tapt og at det kreves fremtidig språksatsning for å bevare og revitalisere språkene. Rapporten viser også til NIMs undersøkelse om befolkningens holdninger til samer og nasjonale minoriteter i Norge. Undersøkelsen viser at mange har lite kunnskap om samer og nasjonale minoriteter og at det observeres mye hatprat mot samer, særlig i Nord-Norge.
Kommisjonen har lagt frem flere tiltak under fem overordnede pilarer: kunnskapsheving, styrking av samiske språk og kvensk, samt språkkompetanse, styrking av kultur og kulturkompetanse, konfliktløsning og implementering av regelverk. I tillegg har sametingsrådet løftet frem tiltak under ytterligere to overordnede temaer, menneskelige omkostninger og næring.
Kommisjonen trekker frem at stadig press på de samiske næringene øker konfliktnivået mellom myndighetene og det samiske samfunnet og at det er nødvendig å innføre tiltak som bidrar til å redusere konfliktnivået.
Enighet i Nord-Fosen-saken
I dag kom også nyheten om at det er inngått avtale mellom Nord-Fosen siida og Roan Vind. Det er svært gledelig!
Avtalen har mange av de samme komponentene som den som ble inngått med Sør-Fosen, med tilleggsarealer, kompensasjon og vetorett for videre drift etter konsesjonsperiode. I tillegg har regjeringen forpliktet seg til å foreslå å bevilge midler til oppretting av et sør-samisk kulturfond og iverksette ytterligere økonomiske tiltak ved at en andel av verdiskapningen fra vindkraften skal gå direkte til reindriften. Departementet opplyser også at man med dette innstiller videre forvaltningsrettslig behandling av saken.
««Høyesterett fant at trusselen mot fortsatt reindrift på Fosen utgjorde et menneskerettighetsbrudd. NIM har lenge etterlyst reparasjon av menneskerettsbruddet på Fosen, og vi er nå glade for at partene har kommet til en enighet som vil gjøre det. Det betyr at man kan rette blikket fremover. Avtalen legger til rette for å sikre fortsatt samisk kulturutøvelse for fremtidige generasjoner på Fosen. Det at avtalen sikrer både økonomisk kompensasjon og tilleggsarealer, legger grunnlaget for reparasjon av menneskerettighetsbruddet. Nå er det viktig at tilleggsarealer blir skaffet raskt», sier Mestad.
«Samtidig er det viktig å trekke læring fra det som gikk galt i Fosen saken. Vi har derfor i en nylig rapport fremmet anbefalinger om at det iverksettes en uavhengig evaluering av Fosen saken», avslutter Mestad.
NIM har sendt brev til politisk ledelse i syv av landets største byer. Formålet med brevet er å orientere om NIMs arbeid med kommuners menneskerettsansvar, og be om et møte om hvordan kommunen kan styrke sitt arbeid med å sikre menneskerettighetene ytterligere.
Brevet er sendt til de følgende kommunene: Oslo, Bergen, Stavanger, Trondheim, Fredrikstad, Kristiansand og Tromsø. Brevet til Oslo og Bergen er sendt til byrådsleder, mens brevet til de andre kommunene er sendt til ordfører. I samtlige brev er gruppeledere i kommunestyret/bystyret satt på kopi for orientering.
NIM har sendt brev til Justis- og beredskapsdepertementet og Klima- og miljødepartementet om sakskostnader og reell tilgang til domstolene i miljøsaker, og kartlegging av idømte sakskostnader ved tap i siste instans i sivile miljøsaker anlagt av allmennheten etter 2.5.2003.
NIM har sendt brev til Bergen kommune hvor vi anbefaler at de vurderer et overnattingsforbud i politivedtektene opp mot retten til privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, og forbudet mot nedverdigende og umenneskelig behandling i Grunnloven § 93 og EMK artikkel 3. Det er etter NIMs syn nødvendig for å sikre en betryggende oppfyllelse av menneskerettighetene.
NIM mener forskjellsbehandlingen som enslige mindreårige asylsøkere over 15 år er utsatt for er i strid med barnekonvensjonen. I denne nettsaken tar vi opp utfordringer knyttet til både omsorgstilbudet og forsvinninger fra mottak, hva FN har kritisert Norge for, og hva NIM har gjort på området.
Hvem er de?
Enslige mindreårige asylsøkere er barn som kommer til Norge uten foreldre eller andre omsorgspersoner, og som søker beskyttelse (asyl) her.
Flesteparten av barna oppga at de kom fra Syria (249 søknader) eller Afghanistan (152 søknader). Det var også en del søknader fra barn som oppga å komme fra Eritrea, Sudan og Etiopia. I denne statistikken inngår ikke søknader om kollektiv beskyttelse. I løpet av fjoråret ble det registrert 631 søknader om kollektiv beskyttelse fra enslige mindreårige med ukrainsk statsborgerskap.
Menneskerettslige utgangspunkter
Barn har de samme menneskerettighetene som andre, men har også særlige rettigheter beskyttet i Grl. § 104 og FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen).
Barnekonvensjonen er det primære rettslige rammeverket for kravene som stilles til statene for utformingen av omsorgstilbudet for enslige mindreårige asylsøkere.
Barnekonvensjonen artikkel 20 oppstiller en plikt for staten til å gi barn uten omsorgspersoner «særlig beskyttelse og bistand», og den pålegger staten å sikre barnet alternativ omsorg i samsvar med sin nasjonale lovgivning.
Statens tilbud må innrettes i samsvar med diskrimineringsforbudet i artikkel 2, slik at ulike barnegrupper verken diskrimineres på grunnlag av alder eller oppholdsstatus. Ulik behandling må ha saklig grunn (et legitimt formål) og være forholdsmessig for å være lovlig.
Barnekonvensjonen artikkel 22 nr. 2 er en særskilt likebehandlingsbestemmelse. Siste punktum omfatter enslige mindreårige asylsøkere som enten har fått innvilget søknaden eller har den under behandling. Dersom det ikke er mulig å finne foreldre eller andre familiemedlemmer, skal barnet gis «samme beskyttelse» som ethvert annet barn uten omsorgspersoner.
Barnekonvensjonen forplikter altså staten til å gi enslige flyktningbarn et likeverdig omsorgstilbud som andre barn under statens omsorg får.
Særlig om omsorgsansvaret
Hva er problemet?
Enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år er under omsorgen til utlendingsmyndighetene, mens de under 15 (og andre barn) er barnevernets ansvar. Reguleringen av omsorgsansvaret for de under 15 følger av barnevernsloven kapittel 11, mens omsorgsansvaret for de over 15 år er regulert i utlendingsloven § 95. Nærmere bestemmelser om omsorgen er regulert i forskrift.
Skillet innebærer at enslige mindreårige asylsøkere under 15 år får tilbud om opphold på et omsorgssenter mens asylsøknaden blir behandlet. Der skal barna få nødvendig omsorg og trygghet, og de ansatte skal sørge for at barna får oppfølging fra blant annet skole og helsetjenester.1Enslige mindreårige asylsøkere -regjeringen.no Barne- ungdoms- og familieetaten (Bufetat) har omsorgen for asylsøkeren mens hun eller han bor på omsorgssenter.
Mindreårige asylsøkere over 15 år får tilbud om plass i mottak for enslige mindreårige eller i egne avdelinger på vanlige asylmottak. Utlendingsdirektoratet har ansvaret for dette tilbudet.
Det er klare forskjeller i omsorgstilbudet barna får på mottak, og det omsorgstilbudet alle andre barn som er under statlig omsorg får fra barnevernet.2Se nærmere om dette i NIMs høringssvar til forslag til endringer i utlendingsloven og -forskriften om omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år i mottak mv., punkt 5. Forskjellene knytter seg blant annet til kvaliteten på omsorgen, for eksempel krav til bemanning. Enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år får et vesentlig mer begrenset tilbud. Gjennom en årrekke har et samlet forskningsmiljø pekt på klare svakheter ved dagens organisering.3Eide (2012), Lindén m.fl. (2013), Berg og Tronstad (2015), Aasen, Dyb og Lid (2016), Paulsen, Garvik og Valenta (2018) Senest i en tilsynsrapport fra 2023 ble det avdekket lovbrudd vedavdekket lovbrudd ved et mottak for enslige mindreårige over 15 år. Statsforvalteren påpekte at asylmottaket ikke hadde tilstrekkelig barnefaglig kompetanse eller bemanning som sikrer forsvarlig omsorg for enslige mindreårige som bor ved mottaket.
Myndighetene fikk i 2022 kritikk fra flere aktører for manglende økonomisk støtte til beboere på asylmottak, også til enslige mindreårige asylsøkere. I statsbudsjettet for 2023 ble satsene økt med 50 prosent.
Myndighetene erkjenner at enslige mindreårige som bor i asylmottak, får en mer begrenset oppfølging og omsorg enn enslige mindreårige som bor i omsorgssentrene. De viser imidlertid til at det ikke utgjør diskriminering etter barnekonvensjonen dersom forskjellsbehandlingen kan begrunnes i ulike omsorgsbehov eller andre legitime formål. Blant annet peker de på at de eldste barna har behov for mer selvstendighetstrening enn yngre barn.
NIMs arbeid
NIM har i flere år jobbet for endringer i enslige mindreåriges omsorgssituasjon, slik at barna over 15 år gis et likeverdig omsorgstilbud som andre barn under offentlig omsorg.
NIM mener at den enkleste måten å sikre et likeverdig omsorgstilbud på, er å overføre ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere fra utlendingsmyndighetene til barnevernet. Barnevernsloven åpner for dette. Alternativt må nivået på omsorgen oppjusteres, slik at tilbudet blir likeverdig både når det gjelder kvaliteten på omsorgen og lov- og forskriftsfestede rettigheter.
I 2016 laget NIM en temarapport om omsorg for enslige mindreårige asylsøkere. Rapporten er tilgjengelig her:
I rapporten redegjør NIM for forpliktelsene som følger av barnekonvensjonen til å gi enslige flyktningbarn et likeverdig omsorgstilbud som andre barn under statens omsorg får. Som vist til over, er det klare forskjeller i tilbudet disse barna får sammenliknet med andre barn under offentlig omsorg. Som begrunnelse for de ulike omsorgstilbudene har myndighetene tidligere vist til økonomiske årsaker. I dag begrunnes forskjellene med at de store barna har mindre omsorgsbehov enn de yngre, og at omsorgstilbudet er tilpasset ulike behov. Begrunnelsen er ikke forankret i barnefaglig forskning. NIM mener det er vanskelig å legitimere forskjellene med at barna over 15 år har et mindre omsorgsbehov. Forskning tyder tvert imot på at det er store omsorgsbehov også hos de eldre barna.4NIMs temarapport fra 2016 og Sønsterudbråten, Tyldum og Raundalen, Et trygt sted å vente – Omsorgspraksiser på asylmottak for enslige mindreårige, Fafo-rapport 2018:05, kapittel 4 s. 55 flg. Henvisningen til «ulike omsorgsbehov» kan heller ikke begrunne den mer begrensede oppfølgingen disse barna får sammenliknet med barn på samme alder under barnevernets omsorg.
NIM konkluderer derfor med at forskjellsbehandlingen enslige mindreårige asylsøkere over 15 år er utsatt for når det gjelder omsorgstilbud, er i strid med barnekonvensjonens bestemmelser.
NIMs arbeid i forbindelse med lovfesting
I 2021 ble forskjellsbehandlingen mellom enslige mindreårige asylsøkere over 15 år og andre barn videreført gjennom lovfesting av omsorgsansvaret i utlendingsloven. Det er også gitt regler i forskrift om omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak.5FOR-2021-05-12-1520
Departementet «bestrider ikke» at enslige mindreårige over 15 år får en mer begrenset oppfølging og omsorg enn både enslige mindreårige i omsorgssentre og øvrige barn på barnevernsinstitusjoner. Departementet mener imidlertid at omsorgen er forsvarlig, og at tilbudet ikke innebærer ulovlig diskriminering.
NIM er kritisk til myndighetenes begrunnelse, og vi har skrevet flere høringsuttalelser i forbindelse med lovfestingen av omsorgsansvaret:
Situasjonen for enslige mindreårige asylsøkere har i tillegg vært diskutert på Stortinget, og flere stortingsrepresentanter har fremmet såkalte representantforslag (private forslag) der. NIM har sendt skriftlig innspill i forbindelse med flere slike representantforslag:
FNs barnekomité vurderer jevnlig Norges etterlevelse av barnekonvensjonen. Barnekomiteen har hatt flere kritiske merknader til omsorgssituasjonen for enslige mindreårige asylsøkere. Allerede i 2005, og så igjen i 2010, anbefalte komiteen at omsorgsansvaret overføres til barnevernet.6CRC/C/15/Add.263, avsnitt 41, og CRC/C/NOR/CO/4, avsnitt 51.
Våren 2018 anbefalte FNs menneskerettskomité at norske myndigheter «bør få slutt på forskjellsbehandling av enslige mindreårige asylsøkere i alderen 15 til 18 år». Komiteen ba om at barna skal få omsorg på samme nivå som det barnevernet tilbyr.7CCPR/C/NOR/CO/7, avsnitt 31.
I tillegg kom både FNs torturkomité og FNs rasediskrimineringskomité med liknende anbefalinger samme år og året etter.8CAT/C/NOR/CO/8, avsnitt 26, og CERD/C/NOR/CO/23-24 avsnitt 28 b).
Det gjorde også FNs barnekomité i 2018, som uttrykte bekymring for store forskjeller i levekårene i mottakene for enslige mindreårige asylsøkere. Barnekomiteen anbefalte norske myndigheter å sikre «good-quality care» i alle kommuner.9CRC/C/NOR/CO/5-6, avsnitt 32 g) og 31 d).
Også FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter har uttrykt bekymring for enslige mindreårige over 15 år. I 2020 anbefalte komiteen at staten sikrer at barnevernsloven gjelder for alle enslige mindreårige asylsøkere, uavhengig av alder, med sikte på å gi samme nivå på beskyttelse og tjenester for alle barn.10CESCR/E/C.12/NOR/CO/6, avsnitt 29. I et oppfølgingsbrev fra komiteen i 2022 uttrykte den bekymring for at Utlendingsdirektoratet fortsatt har ansvar for enslige mindreårige over 15 år. Komiteen mente at staten ikke har truffet tilstrekkelige tiltak for å sikre likebehandling av disse barna.
Siden 2015 har flere hundre barn forsvunnet fra norske asylmottak og omsorgssentre. Flere kartlegginger viser at det sjelden er noen som leter aktivt etter disse barna. Rapportene peker på det som synes å være mangelfulle rutiner og systemer for å hindre forsvinninger og å finne ut hva som skjer med barna som forsvinner.11Se for eksempel rapportene «Mindreårige som forsvinner fra mottak – forebygging og oppklaring (Justisdepartementet, 2008) “Ute av øye, ute av sinn?» (Press, 2008), «SAVNET – en rapport om enslige asylsøkende barn som forsvinner fra mottak» (Press 2013), «Forebygging og oppfølging av enslige mindreårige asylsøkere som forsvinner fra mottak og omsorgssentre» (NIBR-rapport 2016:17).
NIM mener det er nødvendig med en bredere gjennomgang av hvordan asylbarn forsvinner. Gjennomgangen bør legge Norges menneskerettslige forpliktelser til grunn, og utrede hvilke krav menneskerettighetene stiller til både forebygging og etterforskning. Den bør også ha et mandat som sikrer varige praksisendringer for fremtiden.
En kan heller ikke utelukke at kvaliteten på omsorgstilbudet i asylmottakene, særlig voksenkontakt, har betydning for å forebygge forsvinninger. Vår anbefaling om å sikre et likeverdig omsorgstilbud for enslige mindreårig asylsøkere som bor på mottak, er etter vår vurdering derfor også nødvendig for å kunne forebygge forsvinninger effektivt.
Dette har vi uttrykt til myndighetene i forbindelse med behandlingen av to representantforslag:
Dersom myndighetene ikke leter forsvarlig etter disse barna risikerer Norge å bryte barnekonvensjonen gjennom en ulovlig forskjellsbehandling. Det er i tillegg en risiko for at barna blir utsatt for en rekke andre menneskerettighetsbrudd etter at de forsvinner.
Kritikk fra FN
Forsvinninger fra norske asylmottak og omsorgssentre har jevnlig vært et tema i anbefalingene fra FN-komiteene til Norge.
FNs barnekomité har kritisert Norge for dette problemet gjentatte ganger, i avsluttende merknader til Norges tredje rapport (2005), fjerde rapport (2010) og den kombinerte femte og sjette rapporten (2018). I den siste rapporten ber komiteen Norge om å intensivere innsatsen for å lete etter de savnede barna.12CRC/C/NOR/CO/5-6, avsnitt 32.
FNs menneskerettighetskomité anbefalte i 2018 at staten bør iverksette tiltak for å bøte på de underliggende årsakene til forsvinninger.13CCPR/C/NOR/CO/7, avsnitt 31.
Samme år tok også FNs torturkomité opp problemstillingen, og ba staten om å sikre effektiv forebygging av forsvinningssaker blant unge asylsøkere, i tillegg til grundig etterforskning av disse sakene.14CAT/C/NOR/CO/8, avsnitt 26.I den niende periodiske rapporten til torturkomiteen (2022) svarer norske myndigheter at det er grunn til å tro at de aller fleste enslige asylsøkerbarn forlater mottakene frivillig og drar til andre europeiske land.
Det skal være muntlig høring i Stortingets justiskomite om lovforslaget den 27. februar. I forkant av høringen har NIM skrevet en uttalelse til komiteen om forslagets menneskerettslige sider. Etter NIMs syn bør forslaget rammes bedre inn for å sikre at det straffebelagte forbudet ikke får en uheldig nedkjølende effekt på legitime aktiviteter som journalistikk, akademisk og diplomatisk virksomhet, samt kommersiell virksomhet. NIM har også enkelt konkrete forslag til slik innramming.
Etter at fellende straffedommer er opphevet kan det bli spørsmål om hva som skal gjøres med sivile krav som domfelte ble dømt til å betale. NIM har skrevet høringsuttalelse til et forslag om slike regler, som åpner for at også sivile saker kan gjenopptas uansett frister.
NIM ser positivt på at dette reguleres. Ikke minst tilsier uskyldspresumsjonen at den som er straffedømt med urette, ofte må kunne få prøvet erstatningskrav basert på det samme på nytt.
Slike regler reiser likevel kompliserte spørsmål, og NIM er blant annet kritisk til at adgangen til gjenåpning vil avhenge av hvilken prosessform saken føres i. NIM har også reist spørsmål ved et forslag om at gjenåpning av erstatningskrav bare skal kunne skje hvor straffesaken gjaldt spesielt alvorlige straffebud, siden uskyldspresumsjonen gjelder generelt.
