Side 10 – Norges institusjon for menneskerettigheter

EMD og norsk barnevern: Flere frifinnelser enn domfellelser

Kronikk av rådgiver Pernille Borud, og seniorrådgiver Kirsten Kolstad Kvalø. Opprinnelig publisert i Dagens Næringsliv 25. oktober 2024.

Norge er tidligere felt i et oppsiktsvekkende høyt antall barnevernssaker i Den europeiske menneskerettsdomstolen. Nå er situasjonen snudd på hodet.

De mange fellelsene av Norge i barnevernssaker i Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har skapt overskrifter, og norsk barnevern er blitt møtt med internasjonale demonstrasjoner.

Nasjonalt er både barnevernet og EMD kritisert. EMD særlig for å ikke ta godt nok hensyn til barnet.

Langt mindre dekning har det fått når EMD frifinner norske myndigheter. I år har EMD publisert 20 avvisningsavgjørelser i barnevernssaker mot Norge, saker som klart ikke kunne føre fram. Dette har altså vært tilfelle for alle disse sakene domstolen har behandlet i år.

Hvorfor må vi vite hva EMDs siste praksis sier? For det første for å sikre at barn som trenger hjelp fra barnevernet, får det. For det andre for å nyansere bildet av norsk barnevern.

Kjernen i kritikken fra EMD

En storkammerdom fra EMD i 2019 var startskuddet for et historisk høyt antall domfellelser av Norge i den europeiske domstolen. I dommen, og mange påfølgende, ble Norge felt for å ha krenket retten til familieliv. EMD kritiserte Norge særlig for å fastsette samvær basert på en standard, og ikke begrunne adopsjon godt nok.

Kjernen i EMDs kritikk er at Norge har vært for dårlig på å ivareta målet om at barn og foreldre skal gjenforenes. Domstolen har kritisert at man på et tidlig stadium har gått bort fra dette målet uten å begrunne det godt nok, i kombinasjon med restriktivt samvær.

Det er bra at EMD har tatt tak i en praksis med automatisk lavt samvær fordi man antar at en fosterhjemsplassering blir langvarig.

Kursjustering godtatt av EMD?

Høyesterett vurderte betydningen av dommene fra EMD i mars 2020, og staket ut en justert kurs. Avvisningsavgjørelsene EMD har truffet i år, handler om saker som helt eller delvis ble avgjort i Norge etter denne kursjusteringen. Slik bildet ser ut nå, er det flere saker der EMD har kommet til at Norge ikke har brutt menneskerettighetene i barnevernssaken, enn det er dommer som feller Norge.

Dette kan tyde på at EMD godtar den endringen som er skjedd i norsk barnevernspraksis, selv om siste ord ikke er sagt.

EMD godtar lite samvær

Flere av de nyeste EMD-avgjørelsene handler om samvær. Dette spørsmålet er interessant, fordi det i noen av EMDs tidligere domfellelser mot Norge kan se ut som at domstolen etablerer et slags minstenivå for hvor ofte foreldre og barn skal ha samvær med hverandre. Tatt på ordet skulle det ifølge EMD ikke gå uker eller måneder mellom samværene hvis gjenforeningsmålet skal ivaretas.

Høyesterett tolket imidlertid dette som at det skal gis så mye samvær som mulig uten å tilsidesette hensynet til barnets beste – og ikke som et absolutt minstenivå.

I flere av de siste avgjørelsene godtar EMD svært begrenset samvær på helt ned til to ganger i året. Dette er altså nytt. Tidligere har domstolen gitt uttrykk for at et så begrenset samvær normalt ikke er nok for å opprettholde gjenforeningsmålet.

Myndighetene har ifølge EMD nå gjort gode avveininger av barnets interesser opp mot gjenforeningsmålet og de biologiske foreldrenes interesser. Ifølge EMD er det disse avveiningene og konkrete begrunnelsene som skiller avgjørelsene fra saker der Norge er blitt felt.

Et annet trekk er at EMD i større grad enn før fremhever barnets syn på saken.

For kategorisk lesning kan gå ut over barnet

Utviklingen de siste årene viser færre omsorgsovertakelser, og beslutninger om mer samvær. Betydelige endringer på kort tid kan ifølge Bufdir gi grunn til bekymring. Vi skal ikke uttale oss bastant om årsakene her, men vi mener en for kategorisk lesning av de fellende dommene innebærer en risiko for overforsiktighet med hensyn til ikke å krenke foreldrenes rettigheter. Det kan gå på bekostning av barnet.

Det er avgjørende at EMDs praksis ikke tas til inntekt for mer enn det den gjelder. Den kan ikke føre til handlingslammelse.

Fra NIMs side vil vi derfor være tydelige på to ting:

For det første vurderer EMD sjelden statenes avveining av behovet for omsorgsovertagelse.

For det andre krever EMD ikke nødvendigvis mye samvær, selv om barnet i utgangspunktet skal tilbake til foreldrene. Det sentrale er konkrete vurderinger.

Forståelsen om hva EMD har sagt og ikke, må nå ut til beslutningstagerne i barnevernssaker.

Vi har tidligere advart mot risikoen for å havne i motsatt grøft: At dommene fra EMD ses på som en generell gjennomgang av barnevernet, og at tiltak går på bekostning av barnet. Vi mener de siste avvisningsavgjørelsene fra EMD viser at domstolen ikke dytter oss i den retningen.

Ny global arbeidsgruppe om urfolks rettigheter

NIM har nylig tatt initiativ til å opprette en arbeidsgruppe som skal arbeide for å styrke urfolks rettigheter som en del av vårt samarbeid med GANHRI.

Denne uken gjennomførte NIM og GANHRI det første møtet i nettverket. Til sammen deltok over 20 institusjoner fra alle verdensdeler. Formålet med arbeidsgruppen er å skape en plattform hvor man kan dele kunnskap og erfaringer med andre medlemmer som arbeider med urfolks menneskerettigheter. Arbeidsgruppen vil blant annet fremme deling av informasjon og ressurser, identifisere muligheter for kapasitetsbygging, samordne felles aktiviteter og prosjekter og delta samlet i internasjonale fora og prosesser, som FNs permanente forum for urfolk og FNs ekspertmekanisme for urfolks rettigheter.

NIM håper dette initiativet er et viktig skritt for å synliggjøre urfolks rettigheter i GANHRIs internasjonale arbeid. Vi ser frem til verdifull erfaringsutveksling med våre partnere i tiden fremover.

Strategi mot menneskehandel

NIM-B-2024-028

NIM innspill strategi mot menneskehandel (pdf) 258.08 KB

Til: Justis- og beredskapsdepartementet

NIM har sendt inn et innspill til Justis- og beredskapsdepartementet i forbindelse med regjeringens arbeid med å utarbeide en strategi mot menneskehandel. I innspillet gir NIM innspill på den varslede etableringen av et uavhengig nasjonalt organ for overvåking av Norges gjennomføring av Menneskehandelskonvensjonen. NIMs innspill dreier seg om hvilke krav konvensjonens artikkel 29 nr. 4 stiller til en nasjonal rapportørordning, relevante anbefalinger fra det internasjonale overvåkningsorganet GRETA, samt sammenhengen med den pågående prosessen med opprettelsen av et tilsvarende nasjonalt overvåkningsorgan for Istanbulkonvensjonen.

Rusbrukeres rettigheter på agendaen

Regjeringens forebyggings- og behandlingsreform på rusfeltet følger opp flere av NIMs anbefalinger. Samtidig har reformen skapt stor debatt, særlig knyttet til rusavhengiges døgnbehandlingstilbud og strafferettslige virkemidler mot rusbruk.

Fredag 25. oktober la regjeringen frem første del av sin forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet i stortingsmeldingen Meld. St. 5 (2024-2025) «Trygghet, fellesskap og verdighet: Forebyggings- og behandlingsreformen for rusfeltet Del I – en ny politikk for forebygging, skadereduksjon og behandling». Stortingsmeldingen inneholder totalt 74 tiltak for forebygging og behandling av rusmiddelproblemer.

Regjeringens reformarbeid og den endelige reformen har skapt stor debatt, både blant brukere, sivilt samfunn, stortingspolitikere og i behandlingsapparatet. I forkant av regjeringens pressekonferanse, møtte en stor mengde demonstranter opp for å protestere mot følgene av Helse Sør-Østs anbudsprosess innen tverrfaglig spesialisert rusbehandling. I tillegg har det vært betydelig offentlig debatt om de strafferettslige sidene av reformen, som skal legges frem i 2025.

Flere menneskerettslige utfordringer på rusfeltet

Rusbrukeres menneskerettigheter har lenge vært et prioritert arbeidsområde for NIM. I rapporten Rus og menneskerettigheter (2022) skisserte NIM en rekke menneskerettslige utfordringer for mennesker som bruker ulovlige rusmidler. I oppfølgingsrapporten «Du har ikke noe her å gjøre» (2024) fant NIM at flere rusavhengige opplever stigma og diskriminering i møte med offentlige tjenester. Dagen før regjeringens reform ble lansert offentliggjorde også NIM en fersk undersøkelse om befolkningens holdninger til rusavhengige.

Med bakgrunn i dette har NIM fremmet flere anbefalinger til myndighetene om hvordan realiseringen av rusbrukeres rettigheter kan styrkes.

Oppfølging av NIMs anbefalinger

Formålet med regjeringens stortingsmelding er å sikre bedre forebygging og behandling av rusmiddelproblematikk. På pressekonferansen erkjente helse- og omsorgsminister Jan Christian Vestre at samfunnet på flere områder har sviktet mennesker med rusmiddelproblemer, og at deler av politikken på rusfeltet har feilet. NIMs rapporter om rusfeltet ble omtalt flere ganger i løpet av pressekonferansen.

Blant tiltakene som skisseres i reformen er blant annet:

Handlingsplan for å bekjempe stigmatisering og forskjellsbehandling av rusavhengige, med tydeliggjøring av gruppens diskrimineringsvern.
Tiltak for å redusere gapet i forventet levealder mellom rusavhengige og resten av befolkningen.
Innføring av et nasjonalt rusmiddelforebyggende program for barn og unge, som skal sikre mer kunnskapsbasert tilnærming i det forebyggende arbeidet.
Etablere behandlingstilbud til barn og unge og voldsutsatte kvinner med rusproblemer.
Legge til rette for etablering av flere brukerrom.
Utrede et nasjonalt system for monitorering av rusmiddelsituasjonen i Norge og vurdere etablering av rusmiddelanalysetjenester.

NIM er glade for at reformen følger opp flere av NIMs anbefalinger, blant annet relatert til stigma og diskriminering, hjelpetilbudet til barn og unge, beskyttelse mot vold og overgrep, og helsehjelp til mennesker med samtidige psykiske og rusrelaterte lidelser. Retten til helse og menneskerettslige perspektiver er nevnt en rekke ulike steder i stortingsmeldingen.

Det er likevel viktig at disse forslagene følges opp med konkrete tiltak og ressurser, slik at de får en effekt i praksis. Den største utfordringen ved ivaretakelsen av rusbrukeres rettigheter i Norge er nettopp i stor grad implementeringsgapet som ofte finnes mellom rettigheter på papiret og ivaretakelse av gruppens rettigheter praksis.

Stigma og diskriminering

Bekjempelse av stigma og diskriminering omtales flere steder i reformen. Stortingsmeldingen har en grundig gjennomgang av NIMs undersøkelse «Du har ikke noe her å gjøre», som innhentet erfaringer fra rusavhengige, brukerorganisasjoner, helsepersonell og politiansatte. Rapporten fant at flere rusavhengige risikerer å oppleve stigma og diskriminering i møte med helsevesenet og andre offentlige tjenester, og at dette blant annet kan føre til forverret helsetilstand, utenforskap og redusert hjelpesøkende atferd.

I forrige uke lanserte NIM en oppfølgingsundersøkelse om befolkningens holdninger til rusavhengige, som langt på vei bekrefter at stigma mot gruppen fremdeles er en samfunnsutfordring. Undersøkelsen finner at 6 av 10 nordmenn mener rusavhengige fortjener å få bedre helsehjelp. Samtidig forteller 1 av 4 at de har observert hets eller hatprat mot rusavhengige i løpet av det siste året, og mange har negative holdninger til gruppen.

I stortingsmeldingen varsles det at regjeringen vil følge opp NIMs anbefalinger om tydeliggjøring av rusavhengiges menneskerettslige vern mot diskriminering. NIM ser frem til videre dialog med myndighetene og sivilt samfunn om hvordan dette kan oppnås på best mulig måte.

Neste steg

Stortingsmeldingen er første del av regjeringens todelte reform, og gjelder de helsemessige aspektene ved rusbruk. Ifølge regjeringen skal neste del av reformen, som gjelder de justispolitiske sidene, legges frem før påske 2025. Selv om denne ikke er klar, har justis- og beredskapsminister Emilie Enger Mehl varslet at den vil bygge på en del av forslagene i det såkalte Rushåndhevingsutvalgets utredning NOU 2024: 12 Håndheving av mindre narkotikaovertredelser. Utredningen ble sendt på høring i sommer. NIM hadde flere innspill til denne høringen, som kan oppsummeres slik:

Den strafferettslige tilnærmingen til befatning med narkotika til eget bruk må sees i sammenheng med retten til helse etter FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 12. Det var utenfor utvalgets mandat å vurdere hvordan en strafferettslig tilnærming kan påvirke muligheten til å oppsøke eller benytte seg av de hjelpetiltakene som foreligger eller som skal videreutvikles med regjeringens forebyggings- og behandlingsreform.
Lovverket må formelt være i tråd med kravene som følger av menneskerettighetene og av Grunnloven. I tillegg bør regelverket også i størst mulig grad være utformet slik at det heller ikke oppstår risiko for menneskerettsbrudd i enkelttilfeller, selv om lovverket på overordnet nivå ikke strider mot menneskerettighetene. NIMs mandat er ikke bare å gjøre myndighetene oppmerksomme på absolutte menneskerettslige grenser, men også bidra til at regelverket sikrer betryggende menneskerettslig oppfyllelse i praksis. NIM kommer i høringsuttalelsen med flere forslag som etter vårt syn kan redusere risikoen for uhjemlet og/eller uforholdsmessig tvangsbruk i enkelttilfeller.
NIM mener prinsipielt at endringer i straffeprosessuelle regler om tvangsmidler som kan slå ut generelt, bør utredes bredt og med henblikk på alle sakstyper som kan påvirkes.

NIM hadde også innspill til utredningens kapittel IV som gjaldt forebygging, særlig rettet mot barn og unge. Dette henger også sammen med retten til helse og barns rettigheter etter Barnekonvensjonen. Se nærmere om disse innspillene og les NIMs høringssvar her:

Straff, stigma og retten til helse

Selv om det ikke er noe menneskerettslig krav om å avkriminalisere bruk og befatning med narkotika til eget bruk, kan straff være et inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8. En rekke internasjonale organer anbefaler avkriminalisering for å bedre realisere retten til helse, blant annet FNs høykommissær for menneskerettigheter, FNs spesialrapportør for retten til helse, og FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Sistnevnte komité har anbefalt Norge å avkriminalisere bruk av ulovlige rusmidler og styrke tilgjengeligheten og kvaliteten på skadereduserende tiltak og helsetjenester til rusbrukere.

Straff og stigma kan med andre ord stå i veien for hjelpesøkende atferd ved at brukere vegrer seg for å oppsøke hjelpeapparatet. Dermed bør de negative effektene av straffelegging motvirkes, slik at dette ikke hindrer realisering av retten til helse. Det er også viktig at de som reelt sett trenger hjelp med et rusmiddelproblem fanges opp av den foreslåtte lovgivningen. Det er etter NIMs syn viktig at de to delene av reformen kan fungere sammen, og at potensielle negative effekter av strafflegging motvirkes.

Over 6 av 10 mener rusavhengige fortjener å få bedre helsehjelp

Det viser en undersøkelse utført av Verian på oppdrag fra NIM. Samtidig fremkommer det at mange har negative holdninger til rusavhengige.

NIMs direktør Adele Matheson Mestad mener funnene understreker behovet for handling fra myndighetene for å bedre ivareta rusavhengiges menneskerettigheter.

Dette er en klar tilbakemelding fra befolkningen om at dagens behandlingstilbud til personer med rusavhengighet er mangelfullt, og at myndighetene bør gjøre mer for å sikre rusavhengiges rett til helse. Den senere tiden har det vært flere bekymringsverdige saker om behandlingstilbudet til denne gruppen. Det viser behovet for handling, sier Mestad.

Les hele undersøkelsen her

Undersøkelsens hovedfunn

Undersøkelsen viser blant annet at:

Over 6 av 10 mener rusavhengige fortjener å få bedre helsehjelp fra myndighetene enn de får i dag.
Omtrent 1 av 4 har observert hets eller hatprat mot personer med rusavhengighet i løpet av det siste året.
Mange har negative holdninger til rusavhengige, knyttet til oppfatninger om avhengighetens årsak og personlige egenskaper. Samtidig viser også undersøkelsen lav aksept for forskjellsbehandling i arbeidslivet.

– Må tas på alvor

Undersøkelsen viser at selv om flertallet i befolkningen sier de er uenige i negative stereotypier om rusavhengige, har et betydelig mindretall negative holdninger til gruppen. Mange forteller også at de har observert hets eller hatprat mot gruppen.

Dette må tas på alvor. Selv om mye har skjedd med holdningene våre til rusavhengige de senere årene, viser undersøkelsen at det fortsatt et godt stykke igjen å gå. Vi vet at stigmatisering, hets og hatprat er skadelig både for den som utsettes for det og samfunnet som helhet, sier Mestad.

Tidligere i år utga NIM rapporten «Du har ikke noe her å gjøre», som innhentet erfaringer fra rusavhengige, brukerorganisasjoner, helsepersonell og politiansatte. Rapporten fant at mange rusavhengige opplever stigma og diskriminering i møte med helsevesenet og andre offentlige tjenester, og at dette blant annet kan føre til at flere unngår å oppsøke hjelp når de trenger det.

Forventer tiltak fra myndighetene

Fredag lanserer regjeringen en forebyggings- og behandlingsreform på rusfeltet.

I fjor døde hele 363 mennesker av overdose i Norge. Det er altfor mange. Selv om det ser ut til å være bred enighet om at rusavhengige bør få bedre helsehjelp, skjer det for lite. Nå håper vi at regjeringen kommer med konkrete tiltak for å bedre rusavhengiges rettighetssituasjon. Det haster, sier Mestad.

De senere tiårene har det skjedd en gradvis internasjonal utvikling fra å møte bruk av ulovlige rusmidler med strafferettslige virkemidler til helsemessige tiltak. Flere menneskerettslige organer har særlig uttrykt bekymring for ivaretakelse av rusavhengiges rett til helse. Forskning viser blant annet at mennesker med alvorlige psykiske og rusrelaterte lidelser lever rundt 15 år kortere enn befolkningen ellers.

Mestad peker på at NIM over tid har advart om at rusavhengiges rettigheter, som retten til helsehjelp, vern mot vold og overgrep og barns rettigheter, ikke ivaretas godt nok av myndighetene.

Det er liten tvil om at rusfeltet er fylt med mange krevende dilemmaer som har få enkle løsninger. Men vi må klare å møte skadevirkningene av problematisk rusbruk på en effektiv måte samtidig som vi ivaretar rusavhengiges rettigheter, som retten til helse, sier hun.

Om undersøkelsen

Undersøkelsen ble gjennomført av Verian i september 2024 gjennom Kantar Medias panel GallupPanelet. I underkant av 1100 personer har svart på undersøkelsen, som ble rettet mot et representativt utvalg av befolkningen fylt 18 år eller eldre.

Les hele undersøkelsen her

Menneskerettigheter endelig inn i utredningsinstruksen!

Utredningsinstruksen er grunnleggende fordi den skal sikre at myndighetenes beslutninger bygger på solide faglige vurderinger i tråd med demokratiske prinsipper. Den har nå blitt endret for å tydeliggjøre at et formål med instruksen er å sikre utredning av grunnlaget for ivaretakelse av menneskerettighetene og Grunnloven. Veilederen til instruksen understreker også klarere plikten til å vurdere konsekvenser for blant annet klima, barn og samiske rettigheter. Dette er viktige endringer som følger opp anbefalinger NIM har fremmet over mange år.

Et viktig formål med endringen, er å klargjøre at instruksen skal legge et godt grunnlag for utredning av forholdet til Grunnloven, menneskerettighetene og Norges folkerettslige forpliktelser. Dette fremgikk ikke direkte før av instruksen selv. Selv om dette er noe myndighetene må sikre uavhengig av hva som står i utredningsinstruksen, har NIM lenge anbefalt at det bør eksplisitt komme frem av det viktigste grunnlaget for utredninger som forvaltningen har.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har også endret sin veileder til utredningsinstruksen. Der kommer det nå for det første klarere frem at utredning av forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene er et sentralt formål. Det er også bedre presisert flere steder at konsekvenser for klima, barn, urfolk og minoriteter må vurderes og hensyntas. Plikten til å vurdere hensynet til barnets beste er en viktig menneskerettsforpliktelse, fordi barn ellers ikke er demokratisk representert fordi de ikke har stemmerett.

Se endringene i utredningsinstruksen her

Se endringene i veileder til utredningsinstruksen her

NIM mener dette er viktige endringer. Utredningsinstruksen legger grunnlaget for store deler av myndighetenes arbeid og føringene den gir har derfor store konsekvenser for hva som faktisk utredes og vurderes, og dermed for både våre rettigheter og for den faglige kvaliteten av de valg myndighetene tar. NIM har over tid erfart og pekt på at det er stor variasjon i hvordan Grunnloven og menneskerettighetene vurderes, noe som kan skape tilfeldighet og dårlig funderte beslutninger. Som et konkret eksempel har NIM har stilt spørsmål ved hvorvidt klima- og miljøkonsekvenser ble tilstrekkelig utredet ved vedtakelsen av den såkalte oljeskattepakken.

Endringene har også en demokratisk side. Grunnloven og dens rettigheter er vår høyeste lov og representerer de viktigste føringene og begrensningene Stortinget har lagt for politikken. Det er viktig at disse føringene og begrensningene legges til grunn når myndighetene skal utrede konkret politikk og tiltak.

Den gamle Frostatingsloven sier at ‘med lov skal landet bygges’. De som skrev det hadde neppe lest utredningsinstruksen. I dag bygges landet med utredninger. NIM er derfor glad for at disse nå vil bedre ivareta Grunnloven og menneskerettighetene.

Se NIM sin anbefaling om menneskerettigheter i utredningsinstruksen her

Se NIM sin kronikk om utredning av miljøkonsekvenser her

Selv om NIM er glad for at dette nå skal inn i utredningsinstruksen har vi også lang erfaring med at Grunnloven og menneskerettighetene ikke nødvendigvis er enkel juss. For de som nå må gjennomføre slike utredninger i praksis har NIM heldigvis utviklet en veileder for utredning av menneskerettslige problemstillinger.

NIMs anbefalinger om rusbrukere

Siden 2022 har NIM fremmet en rekke anbefalinger til myndighetene for å bedre menneskerettighetssituasjonen for personer som bruker ulovlige rusmidler. Her er en oversikt.

Avkriminalisering av befatning med narkotika til eget bruk

Det eksisterer ikke per i dag en generell menneskerettslig plikt til å avkriminalisere befatning med mindre mengder narkotika til eget bruk. Det eksisterer imidlertid heller ingen plikt til å kriminalisere. Hvilke løsninger som velges vil derfor være et politisk spørsmål. Praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) viser samtidig at strafferettslige sanksjoner mot narkotika til eget bruk kan utgjøre et inngrep i retten til privatliv. Dette kan medføre at visse typer sanksjoner, dersom de er uforholdsmessig byrdefulle, i enkelttilfeller vil kunne utgjøre brudd på EMK. Flere internasjonale organer anbefaler avkriminalisering, blant annet for å bedre realisere retten til helse og barns rettigheter. Avkriminalisering er neppe i strid med folkerettslige forpliktelser, såfremt statene har alternative tiltak for å beskytte mot skadelig og problematisk rusbruk.