Tirsdag 9. april kom storkammeret i Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) med sine avgjørelser i tre klimasøksmål. I denne artikkelen forsøker vi å svare på noen spørsmål om bakgrunnen for disse sakene, prosessen rundt behandlingen i EMD og hva avgjørelsene nå kan bety.
1. Hvilke tre klimasaker har EMD nå avgjort?
9. april 2024 offentliggjorde storkammeret EMD sine avgjørelser i tre klimasøksmål basert på Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK):
Dette var første gang domstolen tok stilling til forholdet mellom menneskerettighetene og klimaendringene.
Carême og Duarte ble avvist med begrunnelse fordi de prosessuelle vilkårene for å ta sakene til EMD ikke var oppfylt. Det ble dermed ikke konstatert menneskerettighetsbrudd i disse to sakene som til sammen var rettet mot 32 land, blant annet Norge.
KlimaSeniorinnen m.fl. mot Sveits ble derimot tatt til behandling, og det endte med at Sveits ble dømt for brudd på retten til rettferdig rettergang etter EMK artikkel 6 (enstemmig) og retten til respekt for privatliv, familieliv og hjem etter EMK artikkel 8 (16-1).
2. Hvem har rett til å klage til EMD i klimasaker etter EMK artikkel 34?
EMK artikkel 34 regulerer hvem som har rett til å klage til EMD. Bestemmelsen slår fast at EMD man motta klager fra «enhver person, frivillig organisasjon eller gruppe av enkeltpersoner som hevder å ha vært utsatt for en overtredelse av de rettigheter som er fastsatt» i EMK eller tilleggsprotokollene.
Dette innebærer som utgangspunkt at et offer kun har klagerett dersom han eller hun er direkte eller indirekte berørt av en påstått krenkelse av EMK. EMD har gjennomgående avvist klageadgang der en sak anlegges i det offentliges interesse, uten at det er krav til at klageren selv må ha vært berørt.
Spørsmålet for EMD var hvem som kan ha klagerett på klimaområdet.
EMD uttalte at alle kan på en eller annen måte være påvirket av klimaendringene, og en for vid tolkning av offerkravet kan føre til at et enormt antall personer får klagerett.1 Å tillate en for bred klageadgang på klimaområdet kunne dermed utfordre maktfordelingsprinsipper. Samtidig ville for strenge krav til klagerett føre til at individer effektivt avskjæres muligheten til å utfordre menneskerettsbrudd, der sårbare grupper uten politisk representasjon (som barn og fremtidige generasjoner) ikke hadde noen effektiv beskyttelse.
En balansering av disse to hensynene fører til at EMD skiller mellom klageadgangen til individer, og foreningers adgang til å representere sine medlemmers rettigheter.
Først kommer EMD til at det er en spesielt høy terskel for at individer får offerstatus i klimasaker. For å oppfylle dette, må følgende kriterier være oppfylt:
- klageren er i høy grad eksponert for klimaendringene, både i omgang og alvorlighetsgrad
- det et presserende behov for at klageren får prøvd saken sin, på grunn av manglende eller inadekvate tiltak for å redusere klimaskade.2
EMD konkluderer med at individene i Carême og Klimaseniorinnen-sakene ikke oppfylte denne terskelen, og Carême-saken ble dermed endelig avvist. Det var ikke grunnlag for å avklare dette i Duarte-saken.
Deretter vurderer EMD foreningers adgang til å representere individers rettigheter.3
EMD peker på at i moderne samfunn, i møte med komplekse offentlige beslutninger, kan foreninger representere en av få muligheter til at individer effektivt kan beskytte sine rettigheter. Miljøorganisasjoners viktige rolle i å beskytte miljøet anerkjennes i Århuskonvensjonen, som er ratifisert av nesten alle Europarådets medlemsstater. EMD viser også til at organisasjoner generelt sett tilkjennes søksmålskompetanse i Europarådets medlemsland, og impliserer at dette er en form for europeisk konsensus. Til slutt løfter EMD at klimaendringene er en «common concern of humankind», og behovet for «intergenerational burden-sharing» taler for å tillate representasjon i klimasaker. I lys av hvor alvorlig klimaendringene er, behovet for umiddelbar handling for å beskytte rettigheter, og risikoen for irreversible skader, tillater EMD unntaksvis at foreninger kan representere individers rettigheter i denne unike konteksten, på visse vilkår.
Kriteriene for å vurdere foreningers adgang til representasjon er blant annet om foreningen er lovlig etablert; har et formål om å beskytte rettigheter, inkludert mot klimaendringene; kan bevise å genuint være kvalifisert til å handle på vegne av rettighetene til sine medlemmer; om foreningen er av en ideell karakter, dets medlemskap og representativitet, og foreningens prinsipper og transparens.4
Etter en konkret vurdering, kommer EMD til at foreningen KlimaSeniorinnen oppfylte disse kravene. Den kunne dermed representere sine medlemmers rettigheter for EMD.5
3. Hvorfor må stater beskytte mot klimaendringene etter retten til privatliv, familieliv og hjem etter EMK artikkel 8?
EMD viser til uttalelser om at det nå, i 2024, ikke kan være tvil om at klimaendringene er en menneskerettslig utfordring domstoler må respondere på. Spørsmålet er: «På hvilken måte?»6
EMD tar utgangspunkt i tidligere miljøpraksis fra de siste tjue årene under EMK artikkel 8, men tilpasser den til de særlige karakteristikkene som gjelder for klimaendringene, særlig spørsmålet om årsakssammenheng og den enkelte stats ansvar for et globalt problem.7 Med grunnlag i dette, den beste tilgjengelige vitenskap og muligheten for stater å begrene skaden ved å kutte utslipp, kommer EMD til at EMK artikkel 8 omfatter en rett for enkeltpersoner til effektiv beskyttelse fra statlige myndigheter mot alvorlige skadelige virkninger av klimaendringer på deres liv, helse, velvære og livskvalitet.8 Dermed bekreftet EMD den tolkningen av EMK flere nasjonale domstoler i blant annet Nederland, Tyskland, og Belgia tidligere hadde landet på.9 Den britiske dommeren dissenterte på dette punktet.
4. Hvilke positive forpliktelser har myndighetene til å beskytte mot klimaendringene etter EMK artikkel 8?
EMD gjennomgår først tidligere rettspraksis, som viser at stater i flere tiår har hatt en plikt til å beskytte individer mot trusler mot deres liv, helse, velvære og livskvalitet, primært gjennom å vedta og iverksette et effektivt rettslig og administrativt rammeverk.10
Deretter vurderer EMD inngående hvilken skjønnsmargin statene skal tilkjennes på klimaområdet. Basert på en vurdering av kryssende hensyn (se spørsmål 10), lander EMD på en delt skjønnsmargin. Statene har en snever skjønnsmargin når det gjelder at statene må sørge for tilstrekkelige klimagassutslipp, i tråd med visse kriterier. Statene har derimot en bred skjønnsmargin på hva slags tiltak de velger for å kutte utslipp.11
Når det gjelder kriteriene for å vurdere om statene samlet sett har et tilstrekkelig mål og rammeverk, uttaler EMD først at statene må blant annet ha en «substantial and progressive reduction of their respective GHG emission levels, with a view to reaching net neutrality within, in principle, the next three decades».12 Videre løfter EMD at
in order for this to be genuinely feasible, and to avoid a disproportionate burden on future generations, immediate action needs to be taken and adequate intermediate reduction goals must be set for the period leading to net neutrality. Such measures should, in the first place, be incorporated into a binding regulatory framework at the national level, followed by adequate implementation. The relevant targets and timelines must form an integral part of the domestic regulatory framework, as a basis for general and sectoral mitigation measures.
Deretter påpeker EMD at hvorvidt statene oppfyller kravene etter EMK artikkel 8, må vurderes helhetlig, blant annet i lys av om staten har hatt hensyn til behovet for å:
- vedta generelle tiltak som spesifiserer en målrettet tidsramme for å oppnå karbonnøytralitet og det samlede gjenværende karbonbudsjettet for samme tidsramme, eller en annen tilsvarende metode for kvantifisering av fremtidige utslipp av klimagasser, i tråd med det overordnede målet for nasjonale og/eller globale forpliktelser om utslippskutt;
- fastsette mellomliggende mål for reduksjon av klimagassutslipp og veier (etter sektor eller andre relevante metoder) som i prinsippet anses å være i stand til å oppfylle de overordnede nasjonale målene innenfor tidsrammen;
- legge frem bevis for om de har overholdt, eller er i ferd med å overholde, de relevante målene;
- holde målene for reduksjon av klimagassutslipp oppdatert med nødvendig aktsomhet og basert på beste tilgjengelige bevis;
- handle i god tid og på en hensiktsmessig og konsistent måte når de utarbeider og gjennomfører relevant lovgivning og tiltak.13
I tillegg løfter EMD behovet for prosessuelle sikkerhetsgarantier på dette området, særlig det offentliges rett til miljøinformasjon og deltagelse i beslutningsprosesser.14
5. Hvorfor ble Sveits dømt for brudd på EMK artikkel 8 i KlimaSeniorinnen-saken?
I helhetsvurderingen av om Sveits oppfyller sin positive forpliktelse til å beskytte mot klimaendringenes virkninger etter EMK artikkel 8, vektlegger EMD blant annet følgende:
- Sveits har kuttet 11 % av sine territorielle utslipp siden 1990, og nådde dermed ikke eget mål om 20 % utslippskutt innen 2020.
- Det var et lovtomt rom der det ikke var noen regulering av utslippskutt etter 2024, og selv med en ny klimalov som enda ikke var trådt i kraft, var fortsatt utslippskutt i perioden 2025 til 2030 uregulert.
- Klimaloven var for uforpliktende.
- Sveits hadde ikke kvantifisert sin del av sitt gjenværende karbonbudsjett eller på annet måte satt grenser for utslipp de fortsatt kunne slippe ut for å beskytte grunnleggende rettigheter.15
På denne bakgrunn mente EMDs storkammer med et flertall på 16-1 at fraværet av et tilstrekkelig effektivt rammeverk for å kutte utslipp krenket Sveits EMK artikkel 8. Dette var selv om tiltakene for å kutte utslipp og nærmere detaljer av klimapolitikken falt innenfor statens skjønnsmargin.
6. Hva må Sveits gjøre for å reparere bruddet på EMK artikkel 8?
Etter EMK artikkel 46 må staten rette seg etter endelig dom i saker hvor de er part, og det er ministerkomiteen i Europarådet som har tilsyn med fullbyrdelsen av dommen. Staten må avslutte en eventuell pågående krenkelse, og reparere følgene av krenkelsen. Formålet er at den krenkede part så langt som mulig stilles i samme posisjon som vedkommende ville vært i dersom menneskerettsbruddet ikke hadde skjedd. Innenfor denne rammen kan statene velge mellom ulike alternativer til hvordan de skal reparere krenkelser.
I lys av kompleksiteten til temaene i KlimaSeniorinnen, uttalte EMD at det er opp til Sveits å finne ut hvilke tiltak som skal reparere bruddet på EMK art. 8, under oppsyn av ministerkomiteen.16
7. Hvorfor ble klimasaken mot blant andre Norge avvist av EMD?
Norge var et av flere land som var klaget inn for brudd på EMK av portugisiske barn og unge i Duarte-saken.
Spørsmålet for EMD var om det faktum at klimagassutslipp i et land får konsekvenser for individer i et annet land kunne åpne for at en konvensjonsstat (Norge) har ekstraterritorielt ansvar for barn eller individer i en annen konvensjonsstat (Portugal).
Etter EMK artikkel 1 har en stat menneskerettighetsansvar i sitt myndighetsområde («jurisdiction» på engelsk). Utgangspunktet er at en stat kun har menneskerettsansvar på sine territorier. I noen ekstraordinære tilfeller har EMD åpnet for at en stat kan ha ekstraterritoriell jurisdiksjon der myndighetshandlinger får effekter utenfor statens territorium.
Storkammeret i EMD konkluderte imidlertid med at det ikke var grunnlag for ekstraterritoriell jurisdiksjon på klimaområdet. EMD vektla blant annet at dette ville være en uforutsigbar utvidelse av konvensjonsområdet til EMD, og reelt sett føre til at konvensjonsstatene etter EMK hadde et menneskerettslig ansvar for klimaskade for tilnærmet alle individer i verden.17
På dette grunnlaget avviste EMD saken mot Norge og alle andre land som var klaget inn, utenom Portugal, som hadde territoriell jurisdiksjon. Saken mot Portugal ble imidlertid avvist fordi klagerne ikke hadde forsøkt å ta saken sin til nasjonale domstoler først, som er et krav etter EMK artikkel 35.
8. Hvordan bruker EMD rapporter fra FNs klimapanel i sine begrunnelser?
I KlimaSeniorinnen legger EMD stor vekt på rapportene fra FNs klimapanel.18 Dette er fordi rapportene fra klimapanelet utarbeides av en mellomstatlig gruppe av eksperter som gjennomgår klimavitenskapen, basert på en omfattende og grundig metode, godkjent («endorsed») av stater, enten gjennom «acceptance, adoption or approval».19 Noen eksempler er at EMD vektlegger:
- Funn fra FNs klimapanel om at hetebølger har ført til flere ekstremværhendelser og heterelatert dødelighet, der eldre og kvinner er blant de mest sårbare.20
- Uttalelser fra FNs klimapanel om at det er et «a rapidly closing window of opportunity to secure a liveable and sustainable future for all», og at «the choices and actions implemented in this decade would have impacts now and for thousands of years».21
- Data som viser det gjenværende globale budsjettet for hvilke karbonutslipp verden kan slippe ut med ulik grad av sannsynlighet for å forbli innenfor målet om å begrense den globale oppvarmingen til 1,5°C, i tråd med målet i Parisavtalen.22
9. Hvorfor kan et land holdes ansvarlig for å kutte utslipp, når klimaendringene skapes av verdens samlede utslipp?
Klimaendringene og skader på individer kommer som en følge av staters globale, samlede klimagassutslipp. Dette betyr at en stat alene ikke kan kontrollere klimaendringene. Noen stater argumenterte derfor for at deres utslipp var «dråpen i havet» og at en stat dermed ikke kunne holdes ansvarlig på menneskerettslig grunnlag for alvorlige skadelige virkninger av klimaendringer på individers liv, helse, velvære og livskvalitet.
Dette spørsmålet om årsakssammenheng vurderer EMD grundig.23
Domstolen uttaler først at sammenhengen mellom en stats utslipp og klimaendringenes konsekvenser for individers rettigheter som utgangspunkt er svak og indirekte. Samtidig viser EMD til EMD uttalelser fra FNs klimapanel om at vitenskapelig sett bidrar hvert tonn CO2 klimaendringene, og at med hver økning i global oppvarming, blir ekstremværhendelser mer sannsynlig.24
Deretter uttaler EMD at rettslig, normativt sett burde en stat ikke kunne unngå sitt ansvar for å beskytte individer ved å peke på at andre ikke gjør det, enten om de er part til EMK eller ikke. Tvert imot har EMD i flere saker påpekt at etter menneskerettighetene er det ikke er krav om at statens handlinger må være en nødvendig medvirkende årsak til skaden på individers rettigheter (en såkalt «hovedårsakslære» som er utgangspunktet i erstatningsretten). Det er etter EMDs praksis tilstrekkelig at staten kunne truffet tiltak som begrenser skaden for individers rettigheter, noe som er tilfellet på klimaområdet, der hvert tonn teller vitenskapelig sett.25 I tillegg viser EMD til at stater gjennom internasjonale avtaler har påtatt seg å kutte utslipp for å begrense de verste effektene av klimaendringene.
På denne bakgrunn avviser EMD det såkalte «dråpen i havet»-argumentet, og konkluderer med at enhver stat etter EMK må gjøre sin del for å kutte utslipp for å beskytte rettigheter.
10. Er klimaendringene et juridisk eller politisk tema?
På flere menneskerettslige områder er det ofte en diskusjon om hvor grensen mellom juss og politikk går. Dette er særlig typisk der et område er politisk omstridt og ulike samfunnsinteresser står mot hverandre og må avveies, som på klimafeltet.
En forutsetning for at noe er juss, er at det finnes en regel om temaet som er vedtatt av et parlament eller avtalt med bindende virkning mellom stater. Når det gjelder klima og menneskerettigheter, har norske myndigheter valgt å forplikte seg til å beskytte grunnleggende rettigheter som retten til privatliv etter EMK. Uenighet om hva denne rettigheten betyr i enkeltsaker, blir da et juridisk tolkningsspørsmål for rettsanvendere, og i ytterste konsekvens domstolene. Når man tolker disse rettighetene, kan rettsanvendere samtidig vektlegge ulike hensyn.
EMD løfter særlig tre ulike argumenter ved tolkningen av EMK:
- Å håndtere klimakrisen er i første rekke en politisk oppgave. Nasjonale myndigheter har direkte demokratisk legitimitet, og er bedre egnet til å vurdere lokale behov og avveininger i komplekse spørsmål. Domstoler kan aldri ta over denne rollen. Samtidig har domstolene – inkludert EMD – en rett og plikt til å kontrollere at rettigheter respekteres.26
- Hadde regjeringer verden over kuttet utslipp siden FNs rammekonvensjon om klimaendringer ble vedtatt i 1992, ville domstolene ikke behøvd å diskutere konsekvensene av at mål ikke nås og hvilke betydninger det får for menneskerettighetene. EMD understreker at statene har utvist en «generally inadequate track record», og at når vitenskapen viser at klimaendringene har fått alvorlige konsekvenser for individers liv, helse, velvære og livskvalitet, blir temaet et menneskerettslig spørsmål.27
- Menneskerettighetenes funksjon er særlig å verne minoriteter og sårbare grupper. På dette området mener EMD at domstolsprøving særlig kan begrunnes i det faktum i et intergenerasjonelt perspektiv, ettersom barn og framtidige generasjoner kommer til å bære den største byrden av klimaendringene, men ikke er representert politisk i dag. Når det er en risiko for irreversible endringer, er det etter EMDs syn nødvendig at domstolene kan føre en viss kontroll med myndighetene, slik at kortsiktige hensyn ikke ødelegger for barn og fremtidige generasjoners rett til effektiv beskyttelse fra statlige myndigheter mot alvorlige skadelige virkninger av klimaendringer på deres liv, helse, velvære og livskvalitet.28
En avveining av disse hensynene fører til at EMD lander på en delt skjønnsmargin under EMK artikkel 8 (se spørsmål 4). Domstoler kan dermed med grunnlag i EMK kan vurdere om stater har et vitenskapelig mål og et tilstrekkelig rammeverk for å kutte utslipp, likevel slik at valget av virkemidler for å kutte utslipp er opp til politikerne.
11. Hvorfor er klimasakene i EMD relevante for Norge, og hva kan de bety for norske myndigheter?
I Norge er EMK inntatt med forrang overfor annen norsk lov i menneskerettsloven. Dommene fra EMD er formelt kun folkerettslig bindende for den staten som er part i den enkelte sak.
Utfallet av samtlige saker er imidlertid både viktig og interessant fordi EMD, som den autoritative fortolkeren av EMK, avklarer hvordan EMK skal anvendes på klimaområdet. Avklaringene i KlimaSeniorinnen vil dermed bli retningsgivende for alle rettsanvendere på dette feltet.
Innholdet i avgjørelsene vil måtte analyseres grundig for å kunne ta stilling til hva den endelig vil bety for Norge, og om Norge oppfyller de kravene EMD oppstiller.
12. Hvilke klimasøksmål skal avgjøres fremover?
FNs klimapanel har uttalt at klimasøksmål kan føre til at et land forsterker sin innsats for å avverge klimaendringene, og at klimasøksmål har vunnet frem med å utfordre tillatelser til svært forurensende prosjekter.29
Det er avgjort eller pågår fortsatt et tusentall klimasøksmål verden over, der over hundre saker er basert på menneskerettigheter, både nasjonalt og internasjonalt.30
Det pågår flere nasjonale klimasøksmål basert på EMK i Europarådets medlemsland, der avgjørelsene fra EMD blir en sentral rettskilde for nasjonale domstoler. For eksempel gikk den svenske ungdomsgruppen i «Auroramålet» i 2022 til sak mot svenske myndigheter for brutt på EMK ved å ikke kutte nok klimagassutslipp.31
EMD skal nå gå i gang med å behandle flere klimasaker som var satt på vent.32 Flere av disse sakene er anlagt av individer, slik at det nå blir et spørsmål om de oppfyller den høye terskelen for klageadgang EMD oppstilte etter EMK artikkel 34. EMD skal også behandle klagen over det norske klimasøksmålet, nå kalt Greenpeace Nordic m.fl. mot Norge. Spørsmålet blir om foreningen Greenpeace Nordic oppstiller de kriteriene for klageadgang EMD oppstiller for foreninger, og hvordan EMD vil vurdere en sak som dreier seg om enkeltvedtak og ikke om et land samlet sett gjør nok for å beskytte sine innbyggere mot klimaendringene.
I mars 2023 vedtok FNs generalforsamling å be Den internasjonale domstolen i Haag om en rådgivende uttalelse for å blant annet klargjøre staters forpliktelser til å beskytte nåværende og fremtidige generasjoner mot klimaendringer etter blant annet FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK).33 Denne saken vil kunne gi svar på hvordan verdens høyeste domstol vurderer forholdet mellom klima og menneskerettigheter.
13. Hvilken rolle har det europeiske nettverket av nasjonale institusjoner (ENNHRI) hatt som tredjepart i de tre klimasakene?
NIM var til stede under domsavsigelsen i Strasbourg på vegne av det europeiske nettverket for nasjonale menneskerettighetsinstitusjoner (ENNHRI). Bakgrunnen er at ENNHRI har sendt tredjepartsintervensjoner til EMD og holdt muntlig innlegg i sakene Duarte og KlimaSeniorinnen som «rettens venn» for å belyse de prinsipielle rettslige spørsmålene om forholdet mellom klima og menneskerettighetene sakene reiser, fordi dette har betydning ut over de enkelte sakene. ENNHRI har derimot ikke kommentert eller ment noe om faktum i og utfallet av de konkrete sakene.
Du kan lese mer om nasjonale institusjoners innspill til domstolene og finne våre tredjepartsintervensjoner i disse sakene her.
14. Hva er EMK og hvordan tolker EMD den?
Europarådet ble opprettet av Norge og ni andre land i kjølvannet av andre verdenskrig, for å forsøke å unngå nye kriger i Europa ved å beskytte og utvikle menneskerettighetene og rettsstaten gjennom et mellomstatlig, europeisk samarbeid. I dag har Europarådet 46 medlemsland, og er det fremste europeiske forumet for demokrati, rettsstat og menneskerettigheter.
Europarådets nettsider www.coe.int.
Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og EMD i Strasbourg står sentralt for Europarådets arbeid. EMD vurderer brudd på Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). EMK er en mellomstatlig avtale (traktat) som gir individer en rekke menneskerettigheter, pålegger statene å respektere disse, og oppretter EMD til å sikre at EMK etterleves.
EMDs nettsider echr.coe.int.
EMK er en traktat som i utgangspunktet skal tolkes i samsvar med folkerettslige sedvaneregler om traktattolkning, nedfelt i Wienkonvensjonen om traktatretten artikkel 31-33. EMK skal dermed tolkes i god tro, i samsvar med den alminnelige betydningen traktatens termer har, sett i sin sammenheng (tekst), og i lys av traktatens gjenstand og formål. EMD har gjentatte ganger understreket at konvensjonens formål er å sikre rettigheter som ikke er teoretiske og illusoriske, men praktiske og effektive.34
Du kan lese mer om tolkningen av EMK i vår veileder for utredning av menneskerettslige problemstillinger:
